论文详情

岛礁建设对南海领土争端的影响:国际法上的挑战①

关注“壹学者”微信 >>
26    
第一作者认领本论文 邀请作者认领本论文

第一作者:邹克渊

作者简介:邹克渊,英国中央兰开夏大学哈里斯国际法讲席终身教授,浙江大学国家千人教授

人大复印:《国际法学》2015 年 12 期

原发期刊:《亚太安全与海洋研究》2015 年第 20153 期 第 1-13 页

关键词: 岛礁建设/ 人工岛礁/ 《联合国海洋法公约》/ 南海问题/

摘要:当前,领土和海洋划界争端日渐激烈,此前国际上很少详细讨论南海岛礁建设议题。尽管1982年《联合国海洋法公约》的部分条款提及“岛礁建设”中的“人工岛礁”议题,但在国际法上,“岛礁建设”议题仍然饱受争议,并且没有公认的术语界定。随着科学技术的发展,以及主权国家试图采取占据更多海洋领土的行为,岛礁建设议题变得更加突出起来。本文以斯普拉特利群岛(即中国的南沙群岛)为例,从国际法的角度探讨该议题,以期引领国内外学界对“岛礁建设”问题上进行更多的讨论。

有关岛礁建设的内容极少。似乎1982年《联合国海洋法公约》遗忘了这个议题。但20世纪70年代和80年代之间发表的部分文章和专著中还是提到了这个议题。①在第三次联合国海洋法会议上,一些国家也提交了有关人工岛礁的建议。②进入21世纪后,随着人类文明的进步,科学技术快速发展,人口压力愈发凸显,导致“岛礁建设”议题越发重要。尤其在东亚地区,岛礁建设再次成为热点议题。岛礁建设关系国家主权、海洋管辖权、海洋边界的划定以及海洋资源的开发和利用。如果处理不当,将会成为新的国际争端和冲突的引爆点。例如,岛礁建设如何影响南沙群岛争端,以及影响程度,在现有国际法上很难找到清晰的答案。对南海上是否存在人工岛礁也许尚有疑惑。如果人工岛礁的确存在,那具体为何?本文试图从国际法角度讨论岛礁建设议题。尽管“人工岛礁”这个术语包含诸如石油钻井平台或渔业养殖平台等海上设施(例如,废弃石油平台有时可用作人工渔业岛礁),③但是本文主要局限于讨论岛礁建设本身这一问题。

一、岛礁的法律地位

根据《联合国海洋法公约》,“岛屿”指“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。该定义包含以下几点要素:一是陆地区域;二是自然形成;三是四面环水;四是高潮时高于水面。但《公约》并未说明四面环水的陆地区域面积多大以及高潮时高于水面多少才能被视为岛屿。一旦定义为岛屿,该岛屿将拥有自身的领海、专属经济区和大陆架。在位于环礁上的岛屿或有岸礁环列的岛屿的情形下,测算领海宽度的基线是礁石的向海低潮线。④

一些国家从更广泛的角度定义“岛屿”。如日本将“冲之鸟礁”命名为“冲之鸟岛”。中国使用术语“群岛”(即中文中的多个岛屿)命名所有相同的地貌,包括诸如部分岛礁一直沉于水下的中沙群岛,而斯普拉特利群岛在中文中被称为南沙群岛。2010年,中国《海洋岛屿命名条例》⑤中规定“岛屿”有两种含义:一是普遍含义;二是特殊含义。根据普遍含义,“岛屿”指的是列岛、群岛、岛屿、礁、浅滩、暗礁和暗滩。⑥即使地貌相同,不同国家的命名仍各不相同。中国将斯卡伯勒礁命名为“黄岩岛”,而“冲之鸟岛”称为“冲之鸟礁”。

《公约》在第121条补充规定,“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架”。⑦由于岛屿和岩礁在海洋区域划分上区别明显,沿海国家试图扩大岩礁,使之具备岛屿条件。最新的案例是日本的“冲之鸟岛”(道格拉斯礁)。⑧根据国际海道测量局的规定,面积少于0.001平方英里(或2590平方米)则称为岩礁。⑨但还有其他的定义方法。国际法上对“岛屿”定义仍有争议,下文会进一步说明。

另一个相关议题是岛礁建设。20世纪50年代,联合国国际法委员会考虑是否将岛屿自然形成要求添加到其定义中。其中一名委员——赫歇尔·劳特派特——认为“若为拥有自身领海而建造岛礁,国家会在其领海范围内和以外的数英里范围内建造多个岛屿”,并“以这种方式扩大领海范围”。⑩这个议题涉及到了人工岛礁的国际法定位问题。

二、国际法上的人工岛礁

人工岛礁是人为建造的,这点毋庸置疑。但纵观国际法,该术语及其法律地位都没有清晰的定义。有时被视为自然岛屿,有时则视为船只。例如,吉德尔认为,只要满足以下条件,人工岛礁可视为自然岛屿:一是四面环水;二是高潮时一直高于水面;三是岛上自然条件允许人类居住。此外,人工岛礁必须是从自然岛礁转变而来,如人类活动形成的冲积层。(11)认为人工岛礁是船只的观点起源于1927年联合国国际联盟理事会发表的一篇报告。该报告表示由人类创造的固定在海床上,但又不是海床的一部分,可以用作航空飞行基地的岛屿……这种虚拟岛屿可以认为是在海上航行的船只。(12)

不能否认的是,人工岛礁具备船只的部分特征和自然岛屿的部分特征,但将其归为船只或自然岛礁都不合适。根据船只或自然岛礁的定义,我们可以很容易发现人工岛礁和它们之间存在着非常明显的区别。

众所周知,《联合国海洋法公约》并没有给“船只”下定义。20世纪50年代,日内瓦海洋法四公约谈判期间,国际法委员会特别报告起草人弗朗索瓦先生草拟过“船只”的定义,认为“船只”是“使用合适的设施和人员,能够跨越海洋但不能穿越天空的设备”。(13)然而,该定义在1955年被国际法委员会取消。根据这个惯例,《联合国海洋法公约》只对“军舰”下了定义。(14)但是,一些其他的国际协议仍然保留了“船只”的定义。例如,《1973年国际防止船舶造成污染公约》定义“船只”为“在海洋环境中运行的任何类型的船舶,包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定的或浮动的工作平台”。(15)人工岛礁也可以归类为该定义中的“固定的或浮动的工作平台”。

与人工岛礁相关的另一个概念为“岛屿”。如前所述,《公约》将“岛屿”定义为“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”,(16)但并未说明四面环水的陆地区域面积多大才能被视为岛屿。

在了解“船只”和“岛屿”的定义之后,我们来探讨一下人工岛礁建设的法律性质。尽管《公约》未给予明确的定义,但国际法学术界仍做了诸多尝试。《国际公法百科全书》将“人工岛礁”定义为“四面环水的并在高潮时高于水面的人工建造的暂时性或永久性的固定平台”。(17)松斯认为,人工岛礁是指由自然物质,如砂砾、沙子和石头创造的建筑;而人工设施则是指通过管、杆固定在海床上的具体装置。(18)这两个学术定义同时具有法律含义,但不能涵盖各种形式的人工岛礁和人工设施。根据帕帕达吉斯统计,人工岛礁形式多样,诸如(1)海上城市(固定的或浮动的);(2)服务于经济建设的人工岛礁(如用于勘探和开采自然资源)、工业人造岛礁、渔业岛礁,以及开发非自然资源的设施(如海上搜救、考古、电力设施);(3)用于交通运输的岛礁建设(如浮动船坞、仓库和机场);(4)用于科学研究和天气预报的设施;(5)休闲设施;以及(6)军事设施。(19)如果仔细比较,我们就会发现它们的法律地位各不相同。这也许是《公约》没有定义“人工岛礁”的原因之一,显然是为了避免定义后会引起更加复杂的问题。尽管如此,《公约》中留下的缺陷依然让人工岛礁法律地位议题复杂化。

虽然《公约》并未对人工岛礁进行清晰定义,但其中部分条款仍可适用于人工岛礁建设。

首先,《公约》准予国家,尤其是沿海国家有权进行人工岛礁建设并对此拥有管辖权。这很明显,因为沿海国家有权在其领海区域内建设岛礁和其他设施。在其专属经济区(EEZ)内,沿海国家有“专属权利建造并授权和管理建造、操作和使用:a)人工岛礁;(b)为第56条所规定的目的和其他经济目的的设施和结构;(c)可能干扰沿海国在区内行使权利的设施和结构”。(20)尽管沿海国对人工岛礁、设施和结构拥有专属管辖权,包括有关海关、财政、卫生、安全和移民的法律和规章方面的管辖权,这种人工岛礁、设施或结构的建造,必须通知相关各方,并对其存在必须维持永久性的警告方法。更重要的是,“沿海国可于必要时在这种人工岛礁、设施和结构的周围设置合理的安全区,并可在该地带中采取适当措施以确保航行以及人造岛礁、设施和结构的安全。”(21)沿海国有权在人工岛礁周围建立安全区,安全区的宽度应由沿海国参照可适用的国际标准加以确定。(22)这些条款也适用于建在大陆架上的人工岛礁。(23)另外。沿海国和内陆国有权在公海上建造人工岛礁,这是公海自由之一(《公约》第87条)。

其次,《公约》在一定程度上定义了人工岛礁的法律地位。《公约》对岛屿的定义不包含人工岛礁。《公约》第60条表示“人工岛礁、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海,其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定”。(24)尽管人工岛礁没有自己的领海,但沿海国家可以在人工岛礁周围设立安全区。安全区不应超过这些人工岛礁、设施或结构周围五百公尺的距离,“从人工岛礁、设施或结构的外缘各点量起,但为一般接受的国际标准所许可或主管国际组织所建议者除外”。(25)

第三,人工岛礁上的建筑对海洋疆线的界定也有影响。关于领海界线的划定,“构成海港体系组成部分的最外部永久海港工程视为海岸的一部分”,但近岸设施和人工岛礁不应视为“永久海港工程”。(26)设立该条款的目的是限制人工岛礁在领海界定方面的作用。然而,另一方面,针对直线基线的使用,《公约》规定“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认者外,直线基线的划定不应以低潮高地为起讫点”。(27)该条款暗示了人工岛礁或设施可在领海界线划定时发挥部分作用。当然,除了在划定基线上发挥部分作用外,涉及专属经济区和大陆架界线的划定,根据《公约》规定,人工岛礁因为没有专属经济区和/或大陆架,因此不能用来界定专属经济区和大陆架的界线。在沿海国履行《公约》相关条款规定的权利方面,在南海的所有声索国中,1998年中国颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》重申了中华人民共和国对专属经济区及大陆架的人工岛礁、设施和结构的建造、使用,行使主权权利和管辖权。(28)菲律宾法律中也有相似的规定,“对人造岛礁、近海终端、设施和结构行使专有权和管辖权”。(29)

相比之下,马来西亚的相关法律更为详实,用一部分专门作出说明,其中罗列了多项条款,其中包括:

“(1)除非得到政府授权,任何人不得在马来西亚专属经济区或大陆架上建造、运作或使用任何人工岛礁、设施或结构,该条款任何人不得违背。

(2)政府对专属经济区和大陆架上的人工岛礁、设施或结构拥有专属管辖权,包括有关海关、财政、卫生、安全和移民的法律和规章方面的管辖权。

(3)政府必要时可在上述人工岛礁、设施或结构周围设立合理安全区,采取合理措施确保航行和人工岛礁、设施或结构安全。

(4)安全区的宽度应由政府参照航海和可适用于人工岛礁、设施或结构的国际标准加以确定。安全区的范围应该妥善注意。

(5)在人工岛礁、设施、结构和安全区附近航行时,所有船只需尊重安全区,按照政府根据公认的国际标注规定的方向航行”。(30)

从国内法规上可以看出,各国对人工岛礁、设施或结构的建造和管理拥有专属管辖权。1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》没有规定国家有权在领海内建造人工岛礁,也许有些国家认为在拥有完全主权的领海内建造人工岛礁是一项主权之下的权利(无害通过除外),无需加以特别规定。

三、南沙群岛上的岛礁建设

中国对南海的东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权。中文“群岛”一词在指包括南沙群岛在内的南海地区所有的自然地貌,这样的用词,特别在涉及中沙群岛时,有些笼统。南海存在许多群岛/小岛、环礁、群礁及浅滩,这里的自然地貌多达数百种。这一地理特征决定了在南海建设人工岛礁及其它设施具有重要的政治意义、经济意义和战略意义。这一地区的岛屿和珊瑚礁已被文莱、中国大陆、中国台湾地区、马来西亚、菲律宾和越南分别占领或宣誓主权,这使得南沙群岛之争成为世界历史上最为复杂的领土争端之一。

南沙群岛及其周边目前有三种人工岛礁或设施:一是临时的水上人工设施,如石油平台,一旦完成使命,这些设施就会被拆除;二是建造在天然岛屿上的临时或永久性的人工设施,如飞机跑道;三是建在永久岩石和珊瑚礁上的人造岛礁。可以肯定地说,《公约》中的相关规定只适用于前两个类型,第三类比较特殊,在《公约》乃至整个国际法的框架下都很难定义它的法律地位。这一问题将在下文中进行讨论。

在国际上不乏利用自然岩礁建造人工岛礁的事例,如20世纪70年代初期,汤加王国利用水泥加高了两个无人居住的低潮高地,从而扩大了其王国的管辖海域。(31)最近的例子是日本最南端的冲之鸟礁。这一孤立的岩礁位于东经1361°05′、北纬20°25′,由于海水的侵蚀,露出水面的岩礁逐年缩小和降低。冲之鸟的两块岩礁——北露岩(日本称“西小岛”)和东露岩(日本称“东小岛”),涨潮时露出水面的高度分别只有16厘米和6厘米。(32)随着海水的自然运动,冲之鸟礁面临最终被侵蚀吞没的危险。鉴于此,日本自1987年以来投入大笔资金(约为3亿美元)用于岩礁的加固加高工程,以使该岩礁成为其宣称拥有周围海域管辖权的依据。(33)日本现在已经像圈地一样沿岛修建了一堵围墙,以保护其免于自然力量的侵蚀而趋于消失。可以预测,“日本很可能做出重大尝试,将冲之鸟建设成为大型人工岛礁。”(34)如果成功的话,日本可以获得岛礁周围大约400000平方公里的专属经济区和约740000平方公里的大陆架面积。(35)

对那些宣称拥有南沙群岛部分岩礁所有权的国家而言,现阶段对自然形成的岩礁进行加固加高,会使其在扩大领海面积、获取相关利益方面占得先机。理论上这种做法可能会引起争议.但鉴于国际法中并没有明令禁止这种人工建造行为,因此其与现有国际法(包括《联合国海洋法公约》)并不冲突。

另一方面,随着科学技术的发展,人工岛礁上的生活条件会变得越来越好,这将导致这些岛屿的合法性在未来会产生变化。我们知道,人工岛礁在以往也是合法岛屿,(36)“岛屿”的最早定义中就含有“人工岛礁”。我们可以在1930年国际法编纂会议最终协议上看到岛屿的定义,即“永久性的

*非会员只能阅读30%的内容,您可以单篇购买,也可以订购全年电子版,或成为壹学者高级会员,畅用壹学者站内优质学术资源和服务。

近期0位学者阅读过本论文

回应区(0条)

确定

回应