[原创]洪伟：两会“民间谏客”是这样修炼的……

　　每逢“两会”召开，“游说者”、“走廊上的人”、“编外代表”、“民间谏客”等这些过去基本停留在教科书上的政治学名词逐渐走进我们的视野。借助“两会”这一平台，不少民间的声音得以传递到“庙堂”之上。和西方的利益集团游说相比，中国“两会”游说有着自身独特的风格，下文就从游说的主体、对象、手段、议题四个方面谈谈中国特色的“两会”游说现象。

　　都有谁在游说?

　　游说政治在很多国家都存在，其中以美国为甚。华盛顿特区的K大街是游说业的中心，登记的专业游说公司有3700多家，说客有8200人，客户总数为9800家。若是算上许多没有登记的说客和帮手，大大小小的说客在4万至5万人之间，而华盛顿的市民才100万左右。经过多年的发展，职业游说在美国已经形成一个颇具规模的产业，职业游说家的收入也相当可观。

　　相比之下，当前我国“两会”游说者以草根阶层为主，且大部分人都是在本职工作之外从事游说活动，真正的专业游说者数量极少。这些人当中，既有被誉为“明星谏客”的熊伟、陆军、万延海等人，也有来自媒体界的汪永晨、王克勤等人，还有被称为中国“阿甘”的“瓷娃娃”王奕鸥以及“乙肝斗士”雷闯等人。他们有一个共同特点：来自民间，没有官方背景，其中的一些人甚至还属于通常意义上的“弱势群体”。他们之所以加入游说者行列，既出于维权的需要，也有理想主义的追求。他们人数虽少，但作用和能量不可小觑。

　　在当前的“两会”游说队伍中，还活跃着一批相当数量的NGO组织，主要集中在环保、教育、医疗卫生、慈善、扶贫、文化、赈灾等领域。

　　说给谁听很重要!

　　在国外，利益集团游说的对象通常包括国会、行政部门和法院。当前，我国公民和NGO的游说主要是立法游说，“两会”游说即是其中的一种形式。为了把民间的声音传达给最高权力机关，影响立法和决策，用游说者自己的话来说，必须“影响有影响力的人”。

　　根据全国“两会”议事规则，除法定国家机关外，一个代表团或者30名以上的代表可以联名提出议案。因此，“攻关”人大代表就成为游说者的一道必修课。上世纪90年代开始就走上专业游说道路的熊伟，多年来与湖北代表团保持着良好的交往，代表们形象地称之为“编外代表”。2004年，熊伟提出的关于制定村民委员会选举法的议案获得400多名人大代表的支持，这是全国人大就同一主题议案提出人数最多的个案。

　　此外，由王奕鸥发起的瓷娃娃关怀协会，一直呼吁在中国尽快出台罕见病立法和完善相关保障政策，他们的努力得到了全国人大代表孙兆奇等人的支持，孙兆奇连续多年带着“呼吁完善罕见病医疗保障制度”的建议参加全国人代会。

　　同样，陆军和“肝胆相照”论坛多年来就反对乙肝歧视、推进公平就业等议题与不少全国人大代表保持着良好的合作，周洪宇即是其中的一位代表。为了更好地吸收来自民间的意见和建议，周洪宇还专门创建了“洪宇在线”网站，对于为他提供比较成熟建议和议案的民间谏客，他都会在议案中给一个“代表助理”的头衔。在选择议案的标准上，周洪宇主要看问题的涉及面是否宽广、是否有利于弱势群体、是否具有可操作性。近年来，周洪宇的议案、建议不仅多，而且质量颇高，这很大程度上得益于他对各界意见的吸纳。

　　相对于人大议案的较高门槛，参加政协的单位和委员个人都有资格提出提案，门槛较低，而且政协委员中有很多来自知识界和专业界的人士，在相关领域具有较强的权威性和影响力。因此，游说者们也非常注意利用这一渠道，寻求与政协委员的合作。比如陆军在游说时，就曾把目标锁定在政协委员身上，并且首先考虑劳模、学者和民主党派成员。全国政协委员张礼慧在接到陆军的建议后，立即表示关注，并给予陆军很高的评价。

　　近年来，随着政协的代表性和包容性不断扩大，政协委员中不乏一些来自NGO或者具有NGO背景的人士，他们乐于充当NGO在“两会”的代言人角色。全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名多年来一直关注NGO问题。据统计，在过去10年里，王名一共提交了44个提案，类似这样由NGO提供素材经由他改写为政协提案的至少有15个。

　　著名环保组织自然之友的创始人梁从诫先生担任全国政协常委期间，每年都向全国政协会议提交涉及环境生态安全的各种提案。其退休后，自然之友专门建立一个“两会”工作机制，通过搜寻、游说“两会”代表、委员，将环境问题带到全国“两会”上去。据不完全统计，2007-2014年，自然之友倡议提出的全国“两会”议(提)案多达30-40份，属于真正的“民间议题大户”。

　　让游说“上头条”的大招

　　在国外，利益集团影响立法和决策的方式和手段多种多样。一般而言，游说方式分直接游说和间接游说。顾名思义，直接游说就是直接同国会议员、行政官员等政策制定者进行接触，阐明自身立场观点来影响立法和决策，而间接游说则是指利益集团通过间接方式，如草根游说、媒体宣传、散布研究报告、结盟游说等，对决策者施加影响。在游说过程中，游说者往往会区分不同的情况，选择不同的游说策略，以达到最大化的游说效果。

　　在我国，当前的“两会”游说也呈现出直接游说和间接游说相互交错的特点。直接游说“两会”代表、委员是当前游说者最普遍使用也最重要的手段。当然在游说过程中，游说者会遇到各种困难和挫折，这就要求游说者有足够的耐心，最终争取到对游说议题感兴趣的代表、委员的关注。熊伟早期与人大代表的合作并不总是一帆风顺的，但他锲而不舍，最终经人介绍，结识了九届全国人大代表梁建国，并通过梁将自己的建言带到全国“两会”。“乙肝斗士”雷闯通过搜索论文的方式找到了大量两会代表、委员留下的有效邮箱，并最终建立了一个代表、委员的联系数据库。2011年，雷闯通过数据库给100多位代表、委员发去了电子邮件，请他们在“两会”期间递交有关乙肝的议案或提案，得到了全国人大代表周晓光、全国政协委员柯惠新等人的积极回复。

　　草根游说也是当前游说者经常使用的游说方式之一。以瓷娃娃关怀协会为例，2009年，王奕鸥及其团队完成《关于尽快出台“罕见病”立法及完善相关保障政策的建议》，全面反映罕见病群体在医疗、教育、就业、保障等各方面的困境。为了扩大影响，王奕鸥联合5家罕见病组织发起征集《呼吁尽快为罕见病立法》两会提案网络签名活动，仅用了19天时间，就征集了全国712名罕见病患者、家属及医生的签名，孙兆奇、朱维芳等全国人大代表为此积极奔走。2013年，“大爱清尘”发起人王克勤通过微博喊话，发起“寻找良心代表、委员”活动，希望有代表、委员为600万尘肺农民建言。活动收到良好的效果，一天之内这条微博即被转发4031次，有565条评论，全国人大代表陈静瑜、谢子龙、赵东苓等人先后表达支持。

　　在个别议题上，由于立场和观点相近，一些游说者尝试进行联合，从而出现了“游说联盟”。在这方面，环境组织一直走在前列。以2003年反对怒江建坝行动为例，绿家园、自然之友、大众流域、绿岛等环保组织联合组织了声势浩大的游说行动，最终怒江水电工程被紧急叫停;此外，从2010年开始，阿拉善SEE生态协会联合自然之友等环保组织和热心环保的民间人士，组成智囊团，运用各自专业所长，为基金会中身为人大代表和政协委员的理事出谋划策，同时在提供服务的过程中将环保组织的诉求植入提案之中。在教育领域，2008年，在得知教育部即将制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的消息后，信孚教育集团、北京西部阳光农村发展基金会、21世纪教育研究院等集体就教育公平问题对教育部开展游说行动，试图对纲要内容产生影响。尽管出发点不尽相同，但在教育公平问题上，民办教育集团和教育公益组织间存在共识，从而推动了双方的联合。

　　一些游说者还举办各类论坛、讲座和专题性会议，邀请官方智囊机构研究人员参加，通过对话将信息传达给决策层。同时，为了使信息传达至更广泛的人群，游说者还发布自己的调研成果，揭示社会现实，进而引起大众共鸣。如21世纪教育研究院编写《中国教育蓝皮书》调查公众教育满意度、以“瓷娃娃”为首的罕见病组织召开中国罕见病高峰论坛、自然之友每年编制出版《年度环境绿皮书》等。

　　最后，诉诸媒体往往也是游说者经常采取的游说策略，这也被视为影响面最广、最阳光且非常有效的游说方式。通常的情况是，游说者通过举办活动，主动联系媒体来介绍自己对某一议题的意见和看法，吸引媒体的注意和公开报道，使议题成为公共话题，形成公共舆论，进而对立法和决策施加影响。在2003年的反对怒江建坝活动中，环保组织的抗争行动得到了《中国青年报》、《国际先驱导报》等多家国内主流媒体的报道，最终使得“反坝”的声音压过了“挺坝”的声音。

　　为公众代言，成功几率更大

　　相对于国外利益集团游说诉求的五花八门，当前“两会”游说的利益诉求比较明确，主要针对民生议题，如环境保护、动物保护、消除乙肝歧视、职业病防治、食品安全、妇女权益、住房公平、教育公平等。关注公共利益，为弱势群体争取话语权和合法权益，是当前“两会”游说区别于西方利益集团游说的一个显著特征。

　　从“两会”游说成功的个案中，我们会发现：偏重个体或行业利益的游说相对困难，而偏重公众利益的游说更有望获得成功。因为在传统价值观中，直截了当地表达个人和集团利益往往并不受欢迎，而“两会”游说选择关注公共利益，为弱势群体争取话语权，容易获得来自舆论以及代表、委员的同情和支持，并能在一定程度规避法律风险，减少阻力。

　　陆军和“肝胆相照”网站多年来一直致力于推动反对乙肝歧视活动，俨然成为中国大陆1.2亿乙肝携带者最有力的代言人。经过许多人大代表、政协委员的努力，2004年8月，全国人大常委会修订了《传染病防治法》，史无前例地将“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”原则以法律的形式确定下来。在教育领域，2006年，在民间力量连续3年的推动下，376名代表在全国人民代表大会上联合提交了关于加快修改《中华人民共和国义务教育法》的议案，成为当年会议联名人数最多的议案;此外，2010年7月出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，也在一定程度上回应了民办教育企业以及教育公益组织关于教育公平的诉求。这些议题的解决，是官方和民间良性互动的结果，而游说者无疑扮演了“第一推手”的角色。

　　总而言之，“两会”游说所体现的理性沟通、良性互动的精神以及非对抗性特征，使得这种新型的利益表达方式具备了从体制边缘走向体制内的可能性。需要注意的是，随着现代传媒技术的日益发展，“两会”游说要想走得更远，需要改变目前“重在参与”的心态，坚持走专业化的发展道路。“两会”游说追求公共利益固然值得鼓励，但不能仅仅止步于情感攻势，更要注重以理服人。尤其在目前绝大多数草根NGO缺少体制内资源的情况下，NGO组织更应增强自身的专业性，提出切实可行的建议和意见，这样有利于获得决策部门的信任，增强自身在公共政策上的发言权。此外，了解议事规则，具备社会活动能力和风险规避意识，也是游说者应当具备的素质。

　　(来源：人大复印报刊资料《中国政治》2014年11期。内容经编辑删改。机构转载请联系获得转载授权。)