一、公民知情权的产生与发展“知情权”思想的萌芽，最早出现在自由资本主义时期。17世纪英国的自由主义思想家洛克在对国家行为应当公开的论述中提出，“无论国家采取什么形式，统治者都应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议进行统治，因为只有这样，才能使人民知道他的责任，并在法律范围内得到安全和保障，并将统治者限制在适当范围内”。资产阶级革命者罗伯斯庇尔也认为，“公民有权了解自己议员的行为，对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度”。黑格尔则将“国家行为公开”具体化为“法律的公开”、“审判的公开”以及“议会的公开”，认为凡是等级会议是公开的那个民族，比之没有等级会议或会议不公开的那些民族，在对国家关系上就显示出更有一种生动活泼的气象。美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊也认为，“掌握情报者通常支配不掌握情报者。因此，为要使自身成为统治者的人民，必须从信息情报中获取知识，把自身武装起来”。这些论述都包含了知情权的理念和精神。但由于当时西方各国仍处在自由资本主义时期，国家的职能主要在保卫国家安全和维护社会稳定方面，而对与民众生活息息相关的社会经济领域往往采取自由放任政策。在这样的历史条件下，虽然当时知情权已经作为一种民主理念提出来了，但作为一个明确的法律术语和权利概念，知情权在当时并没有被提出来。作为法律术语的现代意义上的“知情权”，最早是1945年1月由美国学者肯特，库伯在一次演讲中首次提出来的。针对当时美国联邦政府机构内部蔓延着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向，库伯从民主政治的角度，呼吁官方“尊重公众的知情权”，并建议将知情权推升为一项宪法权利。库伯首次提出的“知情权”的概念在当时是指民众通过新闻媒介享有的了解其政府工作情况的法定权利。“政府尊重公民的知情权，让公民知道其应该知道的信息，政府应保证公民在最大范围内享有获取信息的权利，并且建议将其提升为一种宪法权利。”之后，“知情权”一词开始作为一个法律术语尤其是权利概念被广泛地援用，并很快被作为公民的政治民主权利得到国际组织及各国法律的确认。1946年联合国大会通过的第59号决议中，知情权被宣布为基本人权之一，该决议宣称：“查情报自由是基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”1948年《世界人权宣言》第十九条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1953年生效的《欧洲人权公约》（其正式名称为《保障人权和基本自由公约》）第十条规定：“人人有言论自由的权利，此项权利应包括保持主张的自由，以及在不受公共机关干涉和不分国界的情况下，接受并传播消息和思想的自由。”1966年《公民权利和政治权利国际公约》第一条规定：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由”等。瑞典是世界上最早建立知情权相关法律制度的国家。）766年瑞典制定了《出版自由法》，规定市民有知悉公文书的权利，以此作为防止公务员违反法律、滥用职权的手段，堪称为知情权立法的雏形。1949年德国《联邦基本法》第五条第一项规定：“每个人都有以语言、文字和图画自由表达和传播其意见的权利并有权从一般的允许取得情报的来源，不受阻碍地进行了解，出版自由和通过广播和电影形式进行报道的自由受到保障，不受检查。”其中，“有权从一般的允许取得情报的来源，不受阻碍地进行了解”，即是公民享有知情权的规定。不过，对知情权的大规模立法运动还是在第二次世界大战后。芬兰1951年制定了《公文书公开法》，美国1966年制定了《信息自由法》，挪威1970年制定了《行政公开法》，法国1978年制定了《行政文书公开法》，澳大利亚1982年制定了《情报自由法》，加拿大1982年制定了《情报公开法》等。在这些国家中，最具代表性的是美国的《信息自由法》，该法对世界各国产生了较为深远的影响。在亚洲国家，韩国于1996年率先制定了《公共机关情报公开法》，明确将“保障国民的知情权”规定为制定该法的目的之一。该法不仅将行政机关而且将法院、国会以及特殊法人、地方自治团体等均列为信息公开的对象，还对部分公开和异议申请、行政裁决、行政诉讼、第三人的异议等信息公开争议的上诉程序做了明确规定。紧随其后，日本也于1999年通过了《关于行政机关所保有之情报公开的法律》（一般简称为《信息公开法》）。根据该法，任何人都可以向行政机关长官提出信息公开的请求，其主体资格、主观动机在所不问。“知情权”作为一个“舶来品”在我国出现的时间则比较晚。它首先并不是在宪法中而是在其他普通法律中规定的，如1993年通过的《消费者权益保护法》第一次明确规定了“消费者知情权”。此外，《选举法》、《公务员法》、《公司法》、《保险法》、《价格法》、《行政处罚法》等都对公民知情权保护做了一些规定。而首次出现“知情权”一词并做系统规定的我国法律文件，是2002年11月6日颁布的《广州市政府信息公开规定》。该规章第一条明确规定立法宗旨就是“为了保障个人和组织的知情权……制定本规定”。2008年5月1日开始正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，则是“第一部”由中央人民政府出台的关于保护公民知情权的法规，具有划时代的意义，标志着我国公民知情权保护取得了重大的进展。二、公民知情权的含义知情权的英文表述为“the right to know”或者“the right of access”。日本称为“接近权”，直接来自于英文“access”一词。我国学者对知情权的翻译也不尽相同，通常将它译为“知情权”，除此之外，还有“资讯权”、“知的权利”、“知道权”、“了解权”、“知悉权”、“得知权”等不同称谓。相比之下，“知情权”的译名比较科学合理。对于知情权的含义，学者们的观点也不一致。美国行政法上的“知情权”是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息。在日本，知情权被认为包括“情报的领受权”和“情报开示请求权”，前者是公众通过宣传媒介传播的各种情报（包括政府情报的自由），即“知的自由”，后者是公众请求政府公开情报的权利，即“知的权利”。在我国，知情权一般有广义和狭义之分。有的学者认为，“广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利；狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方的信息的自由与权利”。有的学者认为，“广义的了解权是一个人有权知道它应当知道的事情的权利，是指人们通过视、听、触等方式，感触外界的信息，接受他人传递的情报资料，获得与己有关（如自己的档案材料）或与自己无关（如社会新闻）的种种情况的权利。而狭义的了解权就是指一个人有权了解种种社会事务和政治事务，尤其是政治事务的权利。为保障这种权利的思想，社会和国家有公开某些活动的义务”。有的学者将狭义的知情权解释为“是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利”。有的学者将知情权定义为“公民有为自由表达意见作出正确判断而收集有关情况的权利”。有的学者认为，“知情权是人们了解他应该知道的事情的权利，其对象范围很广，如有关个人的信息、政府官员的道德品质及财产状况、国家政治经济的发展状况等”。学者们对知情权的不同定义，反映了他们各自的研究兴趣和视角。对于知情权的定义，本书采用宋小卫先生的观点，即公民知情权有广义和狭义之分。广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利，即指人们有权了解他应该知道的事情。这类事情的范围广泛，如个人信息，政府官员的道德品质和财产状况，社会上出现的新鲜事物，国家的政治、经济发展状况等。其对象既包括官方情报或官方信息，也包括非官方消息、情报和信息。狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方的信息的自由与权利。顾名思义，“知情权”由“知”和“情”两部分构成。“知”（know），有“知悉、获取”之意，“知”的行为主体便是知情权的权利主体，一般指一国境内的自然人、法人和各种团体。“知”的内容是“情”（information），“情”为“知”的对象，指情报、信息，即知情权行使所指向的各种信息情报资源，也就是知情权的权利客体。与权利主体相对应的是义务主体。知情权的义务主体是指能满足权利主体的要求而负有提供权利客体义务的机构、组织和个人，一般指掌握和控制各种信息情报资源的公权力机关，包括立法、行政和司法机关；随着理论研究的深入，知情权的义务主体也包括某些由政府授权的半官方的社会公共机构和某些中介组织以及一些非政府组织，如企业、事业组织、各种社会团体、个人等。由此，知情权就可以大致被理解为公民要求知悉情报、信息的权利和自由，而这又恰恰反映了该项权利的基本内容，公民也就比较容易接受它。从这个意义上说，“知情权”的译名比其他译名更为合理，因为我们仅从“知情权”一词的字面意思就可以明白它的大致含义。对于公民知情权的内容，有的学者提出知情权应包括五项权利，即知政权、社会知情权、对个人信息了解权、法人的知情权和法定知情权；有的学者认为包括三项权利，即知政权、社会知情权和个人信息数据知情权；有的学者仅仅将知情权的内容理解为两项权利，即知政权和社会知情权；有的学者认为知情权的内容应当包括四项，即知政权、社会知情权、个人信息数据知情权和利害关系人之间的相关信息知情权。按照美国人威金斯的说法，公民的知情权至少包括以下几项权利：取得信息的权利；不经事先控制而印刷的权利；印刷而无须担心受到不正当报复的权利；为报道而接近必需的设施和资料的权利；传播信息而不受到政府和其他公民非法干预的权利。三、公民知情权的法律保护在我国，对于公民知情权的法律保护经历了一个从无到有、渐进渐善的过程。中国封建专制社会的历史从总体上讲，没有让人民知情的传统。“民可使由之，不可使知之”，形成了“法藏官府，威严莫测”的传统。但古代社会也有政务公开的先例，如早在春秋战国时期李悝将法典刻在刑鼎上，体现的却是刑罚公开的精神。在近代中国，长期的封建割据、军阀混战，使得人们的生命都无法得到保障，更谈不上保护公民的知情权。尤其是在国民党统治时期，白色恐怖盛行，国民党政府封锁各种消息，对各种先进的革命理论及革命宣传更是进行严格的控制，民众根本无法了解关乎自身利益的许多事情。“莫谈国事”成为了人们生活中的一项准则，更谈不上扞卫自己的知情权了。新中国成立后，国家对于公民的知情权保护有了很大的进步，虽然目前我国还没有直接以公民知情权命名的法规，但对公民知情权的保护在我国宪法和其他法规中却能在到相关的依据。具体如下：1.宪法对于公民知情权保护的规定尽管宪法中没有明确使用公民“知情权”的概念，但对于公民知情权的隐性规定还是能在宪法中找到。例如，我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国人民主权原则的直接体现，也是我国公民知情权的宪法依据。第二十七条的二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”国家机关及其工作人员要接受人民的监督，就必须进行信息的传递，让人民真正能够了解国家机关及其工作人员行使职权的信息，如重大事项决策的过程、执行过程和执行结果，公务人员是否勤政、廉政、是否依法行使职权。公民只有了解、掌握这些信息，才有可能行使监督权。如果政府对信息遮遮掩掩，甚至提供虚假信息，公民便无法提出合理的意见和建议，更谈不上监督了。第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、结社、游行、示威的自由。”很显然，如果公民对相关问题不知情，不了解相关信息，就不可能通过正当的途径有针对性地表达自己的意愿和看法，也就不可能享有宪法规定的言论、出版、结社、游行、示威等自由权利。第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”要使公民正确行使批评、建议、控告、检举的权利，国家机关就必须公开有关信息，使公民及时知道政府的所作所为，尤其是重大事项的决策过程、执行过程及执行结果等，才能对政府行为进行批评，从而对国家机关及其工作人员提出批评和建议，防止违法行为的出现，真正发挥公民参政议政的权利。总之，虽然现行宪法没有使用知情权的概念，没有把知情权明确规定为一项基本权利，但以上所引的宪法条款是公民知情权的间接依据。事实上包含了知情权，宪法规定的公民基本权利的实现大多需要以知情权为前提和基础，知情权始终寓于行使其他基本权利的过程中。2.我国其他法律对公民知情权的保护（1）1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国消费者权益保护法》（简称《消费者权益保护法》）对于公民知情权的保护，几乎无人会否定。它是一部明确规定“消费者知情权”的具有代表性的法律。该法第八条规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。”根据该条规定可以直接确认公民作为消费者，有权获知商品和服务的信息。第十八条规定：“……对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法……应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。”该条规定说明对可能危及人身、财产安全的商品和服务应及时让消费者知情。第十九条规定：“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问，应当作为真实、明确的答复。商店提供商品应当明码标价。”经营者应保障消费者对商品或者服务真实信息（如质量、使用方法及价格等）的知情权。知情权作为消费者享有的一项基础性权利，是消费者完成消费活动的前提条件，法律对它予以保护是十分必要的。（2）1994年10月27日第八届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于通过了《中华人民共和国广告法》（简称《广告法》）。该法第四条明确规定：“广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者”。第九条规定：“广告中对商品的性能、产地、用途、质量、价格、生产者、有效期限、允诺或者对服务的内容、形式、质量、价格、允诺有表示的，应当清楚、明白。广告中表明推销商品、提供服务附带赠送礼品的，应当标明赠送的品种和数量。”这两条规定是对公民知情权的直接保护，某种意义上也可以说是对消费者知情权保护的补充。（3）1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）。该法第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。”这些规定特别是“听证程序”的规定对于公民知情权的保护具有尤其重要的作用。（4）1997年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国价格法》（简称《价格法》）。该法第十三条规定：“经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。经营者不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予标明的费用。”第二十四条规定：“政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。”这些规定不言而喻是对公民知情权的保护，对公众明码消费、公平交易具有积极的意义。（5）2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了修订后的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（简称《选举法》）。该法第二十七条规定：“选民名单应在选举日的二十日以前公布，实行凭选民证参加投票选举的，并应当发给选民证。”第三十一条规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布……正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布。”对于选民名单、代表候选人名单的公示，目的是要让公众知晓，即通过公示、公告等方式将有关选举方面的社会公共信息资源告知大众，使得公众知情，以实现公众对整个选举过程的监督。这些条文是对公民知情权的法律保护。（6）2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》（简称《公务员法》）第二十六条规定：“录用公务员，应当发布招考公告。招考公告应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。招录机关应当采取措施，便利公民报考。”第三十条第一款规定：“招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。”第三十六条第二款规定：“定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。”第五十七条规定：“……处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”这些规定都是对公民知情权的保护。（7）2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了第三次修订后的《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》）。该法第十八条规定：“……公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”第三十四条第一款规定：“股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。”第四十二条第一款规定：“召开股东会会议，应当于会议召开十五日前通知全体股东；但是，公司章程另有规定或者全体股东另有约定的除外。”第一百八十六条第一款规定：“清算组应当自成立之日起十日内通知债权人，并于六十日内在报纸上公告。债权人应当自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，向清算组申报其债权。”这些规定是对公民知情权尤其是股东和债权人知情权的保护。（8）2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民事诉讼法》）第五十条第二款规定：“当事人可以查阅本案有关材料，并可以复制本案有关材料和法律文书。”第一百二十条规定：“人民法院审理民事案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，应当公开进行。”第一百二十二条规定：“人民法院审理民事案件，应当在开庭三日前通知当事人和其他诉讼参与人。公开审理的，应当公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点。”法律对当事人知情权的这些保护是基于程序正义而产生的，而正是这些对当事人知情权的程序保护维护了法律的公平、正义及公信力。（9）2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《政府信息公开条例》）第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”该条规定明白无误地告诉了该条例的首要宗旨就是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，也就是直接为了保护公民的知情权。第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”该项规定划定了公民知情权的范围，并指出凡属该范围内的事项，行政机关都应该“主动公开”。这两条规定是对公民知情权最强有力的保护。