现代市场经济理论认为，市场失灵的存在和有效配置资源的需要，是政府干预经济活动合理性的依据。但并不能从中得出这样的推论，即政府可完全解决市场失灵，达到资源配置的“帕累托效率”。也就是说，政府并不能完全解决上述市场失灵现象，即还有一个政府失灵的问题。

一、政府失灵

在市场经济条件下，政府在干预经济社会生活的过程中，出现政府失灵的现象是多方面的，主要体现在：

1. 政府决策信息的不对称性

政府决策信息的不对称性，是指政府在调节经济运行、克服市场失灵的过程中，由于所收集、掌握信息不足，影响政府决策的及时性、准确性和科学性，政策达不到预期效果。此种状况，既包括政府主观原因所形成的信息有限性，也包括因客观原因产生的信息有限性。因政府公务人员玩忽职守，掌握情况不准确，而造成的决策失误就属前者；因情况紧急，原有统计资料不完整，已无法准确收集具体信息条件下，对政府决策产生的不利影响，则属于后者。在调控国民经济运行过程中，因政府决策环境的复杂性、多变性，即使在信息技术发达，电子政务普遍推行的今天，也不能完全解决决策信息有限性的制约。以我国在城镇实行的居民生活最低保障制度为例，政府要做到对生活困难居民应保尽保，就要求做到详细掌握享受最低生活保障居民的收入来源、就业状况、家庭人口等信息资料，否则，就会出现应保障的生活困难者没有得到保障，反而不符合条件的人从政府得到资金，政策执行结果与初衷相反。

2. 市场及主体行为控制

市场及主体行为控制问题，是指政府在制定、实施有关经济政策，调节经济运行，实现宏观经济目标时，企业、个人等市场主体不一定能够及时做出反应，或者其行为不能向政府希望的方向转变，价格波动、生产要素流向等市场形势政府不能完全控制，致使政府政策不能达到预期效果。因为在市场经济条件下，企业、个人是独立的市场主体，自主经营、自负盈亏、照章纳税，在国家法律制度范围内，根据其自身利益和市场预期，独立决定生产什么、为谁生产、生产多少、什么时候生产等问题，政府不能直接干预。政府只能运用财政政策、货币政策等政策工具，引导、调节微观主体行为，使之向政府政策目标转变，但在什么时间转变或在多大程度上转变，则取决于企业、个人对其经济利益的追求和对市场发展的预期，属于企业内部管理事务和私人决策范围，主动权掌握在企业和个人手中，这在一定程度上制约了政府干预经济活动的有效性。

3. 政府机构之间的控制能力

政府机构之间的控制能力问题，是指政府在运用政策工具，干预经济运行过程中，受政府机构内部中央政府与地方政府关系、政府各部门关系的制约，政策效果未能如期实现，出现全部或部分失效的现象。即在制定实施经济政策中，政府未能有效执行立法机关制定的决策，中央政府未能有效控制地方政府行为，或者政府未能有效协调各个部门关系，以致出现政策执行偏差的问题。从经济学的角度分析，中央政府与地方政府，以及政府各部门，都是一种利益集团，在有关政策制定和实施过程中，需要相互协调，兼顾各方利益，才能保证政策预期目标的实现。一味强调中央利益或地方利益，必然对政策的执行产生影响。在我国，“上有政策，下有对策”的说法，在一定程度反映了这种现象。

4. 政府在决策过程中与立法机构的协调

政府在决策过程中与立法机构的协调问题，是指政府财政收支等重大决策，需要通过立法程序来解决，涉及各部门、各地区、各单位、社会各阶层及其成员的切身利益，其结果往往是相互妥协以达成协议，政府部门的有关判断、政策主张不完全能够实现。在政府经济活动中，除法律授权范围内的决策外，重大经济行为则要按法定程序报立法机关审核、批准。政府财政预算、决算，各国一般都要经立法机关审批。在中国，除财政预决算外，政府年度和五年期国民经济和社会发展规划，也要经各级人民代表大会批准后执行。因利益关系制约，经立法程序决策的政府经济活动，受到各种利益集团的干扰和影响，呈现出一种较为复杂的博弈关系，其过程和结果政府不能完全控制，影响政府政策意图的实现。在西方议会制度中，各种利益集团通过院外活动，游说议员，使政府财政分配和经济政策符合其要求。在我国，各地区、各部门和各单位，也通过各种方式，对政府财政政策和宏观经济管理施加影响，以满足自己的需要。因此，政府经济决策和政策效果预期应充分考虑政府机构与立法机构协调的有限性。

由于政府失灵的存在，在调节经济运行，克服市场失灵的过程中，我们需要正确估计和评价政府经济政策效果，尽可能减少政府决策失误，防范过度干预和不当干预，提高政府资源配置效益，有利于经济社会健康发展。同时，在国家宪法法律范围内，大力发展各类非营利组织，充分发挥非营利组织在克服市场失灵、政府失灵过程中的积极作用，广泛动员社会资源，为社会提供优质公共服务，促进我国经济社会健康发展。

二、政府经济职能

政府作为公共权力组织，在社会公共事务管理中承担着多种职责，其职能也可按不同角度进行分类，诸如将国家职能划分为政治管理职能、经济管理职能和社会管理职能等等。在经济领域，由于市场机制存在种种缺陷和不足，即市场失灵，需要政府干预和调节，且存在政府失灵的问题，因而政府经济职能内容纷繁复杂。概括起来，市场经济条件下政府经济管理职能主要体现在三个方面：收入分配、经济稳定与发展和资源配置。

1. 政府收入分配职能

政府收入分配职能，是指政府通过各种政策工具，参与一定时期国民收入的初次分配与再分配，实现收入在全社会各部门、各地区、各单位，以及各社会成员之间进行合理分割，缩小收入差距，体现社会公平。如前所述，收入合理分配，是市场机制不能有效解决的问题，需要政府调节，而政府则是通过参与国民收入的初次分配与再分配进行的。由于收入初次分配主要是在市场领域由企业等微观经济主体完成的，除政府直接参与国有资产要素分配收入外，其他劳动力、资本、技术等生产要素的收入分配，主要受价格机制调节，因而政府收入分配职能主要是在再分配领域实现的。即通过再分配矫正初次分配的不公平，达到收入合理分配的目的。

收入按照分配依据划分，可分为劳动收入和非劳动收入。前者的依据是按劳分配原则，后者的依据是按要素分配的原则。我国在收入分配领域的政策是，确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度。规范分配秩序，合理调节少数垄断性行业的过高收入，取缔非法收入。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能。从现阶段我国居民收入分配现状分析，政府收入调节任务还十分繁重。

在调节收入分配，实现社会公平的过程中，政府需要运用一系列的政策工具和措施，主要包括：

（1）税收制度。

税收是政府最主要的收入来源，各项税收特别是所得税，实行累进税率，收入调节功能很强，是各国政府实施分配政策的主要工具。由于所得税主要实行累进税率，对不同收入等级，设置不同税率，收入等级越高，税率越高，较好地体现了按能力纳税原则，高收入者多缴税，低收入者少缴税或不缴税，以达到适当调节社会成员收入的目的。除所得税外，流转税、财产税等税种都具有相应的收入分配、调节功能。

（2）社会保障制度。

社会保障制度的基本功能是，为社会成员在丧失劳动能力、失业、疾病、工伤、生育等情况下，提供基本生活资料，保障其生存需要。社会保障包括社会保险、社会救济、社会优抚等内容。而这种制度保障应为所有社会成员提供，与其所缴纳税的多少不完全对等。通过建立健全社会保障，为低收入阶层、生活困难群体提供养老、医疗、失业等社会保险，提供食品、廉价租房、补贴等社会救济，对伤残军人和公务员、残疾人等特殊群体提供优抚和抚恤服务，可有效调节国民收入在社会成员之间的分配比例，缩小收入差距，体现社会公平。第二次世界大战后，一些所谓福利国家的社会保障支出已成为政府财政的首要支出。近年来，我国社会保障支出也增长迅速。

（3）工资制度。

政府公务人员和政府直接举办的公共事业机构工作人员的工资、津贴、奖金等工资性支出，由政府财政支出安排，其支出总额和支出标准，直接关系到这部分社会成员在收入分配中的地位，进而影响全社会的收入分配格局。同时，以最低工资制度、计税工资制度等手段，间接调节企业工资水平和结构。在特殊情况下，政府也可以采取冻结工资、物价的方式，进行直接干预。因而工资制度构成政府调节收入分配，实现其政策目标的重要工具。

（4）财政补贴。

财政补贴是政府单方面的价值让渡，属转移性支出，其目的是为了执行政府政策的需要，对企业、个人的某些特定行为给予资金支持，以影响相关产品和劳务价格结构，调节市场供求关系。而政府财政补贴数额、补贴对象，则直接影响有关企业、个人在收入分配中所占比例和份额。以农产品财政补贴为例，在世界各国普遍采用，就是为了增加农业生产者的收入，保护粮食生产，稳定农产品价格，保证市场供给，甚至有些国家出现了国内农产品价格高于国际价格的现象。

2. 政府经济稳定与发展职能

政府经济稳定与发展职能，是指通过干预、调节国民经济运行，达到物价稳定、充分就业、国际收支平衡等目标，实现经济发展的目的。物价稳定、充分就业、国际收支平衡等目标的具体涵义，参见本教材第十五章第一节的内容。

政府稳定经济职能，还意味着实现经济增长与发展的目的。经济发展与经济增长属不同的概念，经济增长通常是指一个国家或地区一定时期内国民生产总值或国民收入的增加，可用经济增长率或增长额来表示。而经济发展是在经济增长的基础上，经济运行和人民生活质量得到改善，包括产业结构优化、贫富差距缩小，生产生活环境改善、人们医疗教育文化生活质量得到提高等。即经济的增长，最终要有利于人民福利水平的改善，这是市场经济条件下政府的重要职能。

为实现经济稳定与发展职能，政府需要运用相应的政策工具和手段，主要有：

（1）运用财政、货币政策工具，保证社会总供给与总需求基本平衡。

当社会总供给与总需求基本平衡时，就可较容易实现物价稳定、充分就业和国际收支平衡，有利于经济稳定与增长。当社会总需求大于总供给、需求膨胀、经济过热时，可采取增加税收，减少财政支出的紧缩性财政政策，以抑制需求过度膨胀，平衡供求关系。中央银行也采取紧缩银根的政策与财政政策相配合，调节社会总需求。当社会需求小于社会总供给时，政府实行增加支出，减少税收的扩张性财政政策，同时配合必要的货币政策，刺激社会总需求，平衡供求关系。

（2）运用财政制度的自动调节功能，实现经济稳定与增长。

在财政制度安排中，所得税制度、社会保障等制度具有一定的自动调节功能，可为政府经济稳定职能服务。就所得税制度而言，当经济增长过热、物价上涨时，所得税随收入增加而自动增加，以抑制需求膨胀，防止经济过度繁荣，防止出现通货膨胀。在经济处于衰退时期，由于收入下降而税收收入自动下降，以减轻企业、个人负担，刺激经济增长，以尽快走上复苏之路。

3. 政府资源配置职能

政府资源配置职能，是指通过政府经济活动，引导人力、物力、财力等社会资源流动，形成一定的产业结构、区域经济结构等经济结构，优化资源配置结构，提高资源使用效率。

资源配置就是资源的使用方式和使用结构问题。在市场经济运行中，市场在资源配置中发挥基础性作用，通过价格、竞争等市场机制，引导企业、个人生产经营行为，调节资本、劳动力、技术、信息等生产要素流动，以及实现市场供求均衡与资源合理配置。但由于市场失灵的存在，在不完全竞争、外部效应、公共物品、信息不对称、宏观经济稳定与增长等领域，市场机制不能或不能有效发挥作用，资源难以实现合理配置，就需要政府干预、调控，弥补市场失灵。通过政府调节与市场基础作用的相互配合、协调，以实现全社会资源的合理配置。

政府资源配置职能的目的，就是使有限的、稀缺的各类社会资源得到充分利用，提高配置效率，以最大限度地满足社会需要，改善人们的福利水平。在经济发展中，资本、劳动力、技术、信息等社会资源是有限和稀缺的，其供给总额和结构难以在短期内改变，只有通过合理配置，使之用于效率最高的产业、部门、地区，以及相应商品和劳务的生产、供给，才能更好地满足社会需求。在经济学者看来，资源配置的理想境地，就是达到所谓的“帕累托效率”，尽管在现实经济生活中，实际很难做到这一点，但为人们如何改善资源配置效率提供了思路。

在实现政府资源配置职能中，首先要解决的问题是，如何划分资源在政府公共部门和非政府部门之间的配置。由于政府等公共部门主要从事公共物品的生产和供给，企业等私人部门主要从事私人物品的生产和供给，因此该问题的实质就是社会资源如何在公共物品和私人物品之间进行配置。

如图22所示，在社会可利用资源及技术状况一定条件下，资源在公共物品与私人物品生产之间分配比例，就构成了生产可能性曲线，在该曲线上，公共物品与私人物品资源配置形成彼此消长的关系，即政府公共部门用于生产和供给公共物品的资源多，私人物品得到的资源就少，反之亦然。同时，如果资源配置偏离了生产可能性曲线，就会形成资源利用不足或资源无法满足生产需要。图22中，A点在生产可能性曲线上，表示了公共物品与私人物品生产的一种组合，B点在生产可能性曲线以内，表明资源未得到充分利用，C点在生产可能性曲线以外，说明资源不能满足其生产的需要。

图22资源在公共物品和私人物品之间的配置其次，在实现资源配置职能中，政府需要通过其政策工具，优化经济结构，主要包括产业结构、区域经济结构等，达到资本、劳动力、技术、信息等社会资源的合理配置。

再次，提高政府财政资金使用效益，推动社会资源整体配置效率的提高。在政府财政收入占GDP比重一般达到30%—40%，甚至更高比例的情况下，政府财政资金使用效益的提高，是对整个社会资源配置效率提高的重要贡献。