如前所述，社会主义市场经济既有市场经济的一般属性，也有其特殊性。本章前两节探讨了市场经济条件下政府经济的一般原理，在此基础上，本节着重分析经济体制转轨、社会转型时期的中国政府经济及其职能。
一、改革开放以来我国对政府经济及其职能的探索
1978年改革开放后，我国首先从政府财政改革入手，实行放权让利，以逐步打破传统高度集中的计划经济体制，全面启动经济管理体制改革。到1992年，我国正式宣布，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。近年来，我国市场经济体系不断完善，国有企业改革取得重要进展，经济运行机制发生了质的变化。在成为世界贸易组织成员国后，我国经济开始融入世界经济一体化的大潮中。在这一历史进程中，我国对政府经济及其职能经历了艰苦的探索过程。
1. 1978—1983年在“计划经济为主，市场调节为辅”指导原则下对政府经济及职能的认识
十一届三中全会后，我国开始改革高度集中的计划经济管理体制，提出“计划经济为主，市场调节为辅”指导原则。正如党的十二大报告指出：“我国在公有制基础上实行计划经济。有计划的生产和流通，是我国国民经济的主体。同时，允许对于部分产品的生产和流通不作计划，由市场来调节，也就是说，根据不同时期的具体情况，由国家统一计划划出一定的范围，由价值规律自发地起调节作用。这一部分是有计划生产和流通的补充，是从属的、次要的，但又是必要的、有益的。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”这表明我国对政府经济职能的认识，已走出了高度集中管理体制下利用编制和执行国民经济计划，特别是指令性计划，直接配置社会资源，组织生产经营，开展国家经济建设的格局，开始承认市场调节功能，为进一步全面推动经济体制改革，发展商品经济，转变政府职能提供了思想基础。
2. 1984—1988年在“社会主义有计划商品经济”理论指导下对政府经济及职能的认识
1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，“改革计划体制，首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。商品经济的充分发展，是社会经济发展不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件。”对于政府职能，该《决定》指出：“根据多年来的实践经验，政府机构管理经济的主要职能应该是：制订经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制订资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业之间的发展计划和经济关系；部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；汇集和传布经济信息，掌握和运用经济调节手段；制订并监督执行经济法规；按规定的范围任免干部；管理对外经济技术交流和合作，等等。”在该《决定》中还提出了“实行政企职责分开、简政放权”的问题。
在党的十三大报告中，对有计划商品经济条件下政府职能作了进一步阐述。认为“国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节市场供求关系，创造适宜的经济和社会环境，以此引导企业正确地进行经营决策”。“新的经济运行机制，总体上来说应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制”。“国家对企业的管理应逐步转向以间接管理为主”。
上述论述表明，我国对社会主义经济的本质及政府职能认识有了质的飞跃，特别是对政府与市场、政府与企业关系的论述，已非常接近于市场经济运行规则。认为“商品经济的充分发展，是社会经济发展不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件”，为加快计划经济体制向市场经济体制过渡，为转变政府职能提供了理论依据。
3. 1989—1993年在社会主义市场经济理论指导下对政府经济及职能的认识
经过1989年至1991年前后对国民经济的治理整顿，总结十一届三中全会以来经济体制改革的理论与实践，1992年，我国确立了建立社会主义市场经济体制改革目标。同年10月召开的党的十四大指出：“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰；运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预。下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府都不得截留。”“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。进一步改革计划、投资、财政、金融和一些专业部门的管理体制，同时强化审计和经济监督，健全科学的宏观管理体制与方法。合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性。”
1993年11月14日中央发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会发展目标。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。”“目前各级政府普遍存在机构臃肿，人浮于事，职能交叉，效率低下的问题，严重阻碍企业经营机制的转换和新体制的建立进程，要按照政企分开，精简、统一、效能的原则，继续并尽早完成政府机构改革。政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐步减少，综合经济部门要做好综合协调工作，同时加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”。
4. 党的十五大、十六大和十七大以来我国对政府经济及职能认识的进一步深化
确立社会主义市场经济体制改革目标模式后，在总结政府职能转变的基础上，党的十五大报告指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织”。“宏观调控的主要任务，是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。宏观调控主要运用经济手段和法律手段。要深化金融、财政、计划体制改革，完善宏观调控手段和协调机制。”
十五大以后，我国对政府经济职能认识又有了进一步深化，党的十六大报告提出：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。”“完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用。”“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”
在十六大理论认识的基础上，通过概括我国市场经济体制改革与实践，2003年10月14日十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“完善国家宏观调控体系。进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。”“转变政府经济管理职能。深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，实现经济增长与人口资源环境相协调。加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。”
党的十七大报告提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府的要求。指出“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。
二、经济体制转轨时期中国政府经济职能转变的难点
上述分析，反映了我国在改革开放后对政府经济职能的探索。在计划经济向市场经济体制转轨时期，我国政府职能转变面临很多困难，既有思想认识问题，也有体制惯性、物质条件以及社会环境等因素。通过难点、重点解析，可进一步理清思路，创造条件，加快政府经济职能转变，完善社会主义市场经济体制。从目前政府职能运行现状，以及经济体制改革和社会发展需求分析，其转变的难点、重点领域有：
1. 政企分开，战略布局，各行其道
政企分开，各行其道，要求政府明确划分政府资源配置与非政府资源配置的界限，政府不直接干预企业生产经营活动，企业是自主经营、自负盈亏、照章纳税的市场主体，企业根据市场需求独立决定生产什么、为谁生产、生产多少、何时生产等生产经营问题。而政府主要运用财政政策、货币政策等工具，调节企业等微观经济主体行为，从事宏观经济管理，为经济社会发展创造良好的环境。而我国从改革开放之初就认识到，国有企业改革是经济体制改革的核心问题，三十多年来，国有企业改革确实取得了重大进展，现代企业制度建设成绩卓著。但由于几十年计划经济体制下形成的政府与国有企业错综复杂的关系，在政企分开方面，还有许多问题有待解决：政府财政投资决策、投资收益和投资风险结合的问题；国有企业经营管理人的选择、考核、奖惩的具体机制问题；政府对原国有企业职工在社会保障领域的历史欠账问题；国有企业亏损的处置问题；行政审批制度改革等等。这些问题的解决，需要妥善处理改革、发展与稳定的关系，即要加快改革步伐，转变政府职能，又要考虑各方面的承受能力，今后仍是改革的难点之一。同时，政府还要处理好国有企业和民营企业的关系，调整好国有企业战略布局，充分发挥民营企业的积极性、创造性。
2. 政事分开、政社分开，管办分离，提高政府公共服务能力
在市场经济条件下，政府财政以提供公共物品，满足社会公共需要为目的，即公共财政。而我国现行事业单位制度、社会团体管理制度及其资金供给，与公共财政要求还有一定差距，政事不分、政社不分，使政府职能存在明显“越位”现象。我国建国后形成的事业单位制度，是计划经济体制下以是否从事物质产品生产为理论依据建立的，如根据公共物品为标准，有些事业单位提供的是纯公共物品服务，如公共图书馆、中小学；有些则属于准公共物品服务，如高等教育；有些事业单位提供的服务则不属于公共物品范畴，如职业技术教育、应用技术开发、一般的健康医疗服务等等。在市场经济条件下，政府的职责是为社会提供纯公共物品和部分准公共物品服务，满足社会公共需要，其他社会服务则由企业和个人通过市场来提供。而我国现行事业单位管理体制格局，使政府职能超越了提供公共服务的范围，加重了财政负担。同时，一些社会团体挂靠政府部门，依赖财政拨款，甚至成为行政机关解决内部人员出路的途径，偏离了社会团体的性质与宗旨。而事业单位、社会团体管理体制改革还面临众多难题，需要逐步解决。这些问题主要包括：如何重新界定公共事业机构财政资金供给范围，明确政府职责，减少其对政府财政资金的依赖；建立健全公共事业组织内部治理结构，独立开展社会公共服务，打破行政化管理模式；解决公共事业机构长期存在的人浮于事、机构臃肿、效率低下的问题；解决事业单位改革过程中复杂的产权关系，防止国有资产流失等；规范政府与社会团体关系，彻底解决政社不分的问题等等。
3. 国有产权管理职能与政府公共管理职能分开
在我国政府职能转变中，与市场经济发达国家相比，如何处理国有产权管理职能与政府公共管理职能的关系，是一个较为独特的问题。政府作为社会公共权力机构，在实施各项公共管理政策中，要为各类市场主体创造公平竞争的环境。而政府作为国有资产的所有者，又承担着国有资产保值增值、提高资产利用效率，为政府提供更多财政收入的职责。在国家国有资产管理委员会成立后，就明确界定了这一准则，但面对高达30多万亿的资产总额，以及遍布国民经济各行业的国有企业而言，在处理这一问题过程还有许多问题需要解决。首先，在国有产权管理中，需要具体界定国有经济在国民经济中的战略地位，依此确定国有产权的合理布局，以及国有企业与非国有企业的关系。在解决这一问题时，需要充分考虑有中国特色社会主义基本制度的要求、某些产业的自然垄断性与政府管制、我国现阶段的生产力发展水平等因素的制约。其次，逐步解决目前国有垄断行业的管理问题。现存的国有垄断性行业，是传统体制的一种延续，不完全符合市场经济发展需要，需要逐步打破垄断，鼓励各类经济主体公平竞争，但还需要解决市场准入条件、市场监管体系、体制平稳过渡等问题。
4. 政府职责分工的规范化、法制化
我国政府经济职能转变，不仅要划分政府整体资源配置界限，解决政企不分、政事不分、政社不分的问题，还需要解决政府内部职责分工问题，走规范化、法制化道路。我国目前从中央到地方有五级政府，各级政府事权边界不完全清晰，财政支出范围划分不够科学，容易形成“地方财政有困难想方设法挖中央，中央财政有困难千方百计挤地方”的局面，影响政府职能实现。从目前我国各级政府间经济关系，特别是政府间财政关系的现状分析，需要进一步解决的难题有：在宪法层次上界定各级政府经济职责，如税收立法权和管理权、支出范围等，提高政府经济管理职能划分的权威性、规范性；各级政府间财政投资职责的划分；政府间经济职责划分的统一性与区域经济社会发展水平差异性的协调；政府间经济职责划分的稳定性与灵活性的关系；中央集中程度与地方分权程度的具体度量与把握等。
5. 宏观调控体系的建立与有效运行
如前所述，政府经济活动除政府直接财政收支所产生的经济后果外，还包括政府利用公共权力对整个国民经济运行的调节、控制。这种宏观调控是通过一系列政策工具的操作、并经过一定的传导机制实现的。具体而言，国家宏观调控体系是国民经济和社会发展规划与财政政策、货币政策等相互配合的有机整体。而我国现行宏观调控体系各环节存在不少问题，是政府经济职能转变的难点之一。在规划手段方面，需要进一步研究市场经济体制下，制定和实施经济社会中长期发展规划的规律，建立健全科学、合理的规划指标体系，确定一定时期内经济社会发展的战略目标、战略阶段和战略措施，及时制定和实施国家产业政策、区域经济政策，改进现行年度和五年国民经济和社会发展规划，提高其指导性、科学性和前瞻性。在财政政策领域，还需要完善税制，培育主体税种，建立地方税体系，理顺税费关系，统一国债流通市场，防范债务风险，深化财政投资体制改革，改善财政补贴效率等等。在货币政策领域，还需要逐步推进利率市场化改革，维护人民币汇率稳定，加快国有商业银行改革步伐，提高金融监管能力，防范和化解金融风险等等。这些问题都需要在政府职能转变中逐步得到解决。
三、社会主义市场经济条件下政府职能转变的主要任务
根据社会主义市场经济内在属性，我国政府基本经济职能为资源配置、收入分配和经济稳定与发展，具有市场经济国家职能的共性。从上述我国政府职能转变的诸多难点分析，现阶段，为加快市场经济体制改革步伐，适应全面建设小康社会，融入世界经济一体化进程的需要，转变政府职能的主要任务有：
1. 规范政府行为，进一步厘清政府与市场的边界
明确界定政府资源配置范围，将不属于提供公共物品的职责转移出去，由企业或社会中介组织承担，政府不干预企业微观经济活动，主要为企业个人生产经营创造良好的环境，承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责，企业在国家法律法规规定的范围内自主经营。目前需要重点解决的问题包括：（1）加快国有企业战略重组步伐，取消企业亏损补贴；（2）改革行政审批制度，减少审批事项，消除对微观经济活动的不当干预，主要以法律制度约束企业和个人行为。（3）界定政府财政投资范围与方式，不再投资一般性竞争领域，对国有控股企业，以产权为纽带，利用法人治理结构进行管理，不干预企业日常事务。（4）积极发展社会中介组织，承担行业管理职能，减少政府对企业直接干预。
2. 建立现代非营利组织，提高政府公共服务水平
以提供公共物品，满足社会公共需要为标准，改革现行事业单位管理体制、社会团体管理体制，建立现代非营利组织制度，解决政府财政资金供给战线过长，公共服务效率不高，政府经济职能越位的问题。第一，根据我国实际情况，结合国际经验，特别是联合国等国际组织对非营利组织的分类，建立我国新型非营利组织分类体系，以明确政府对不同类型非营利组织的职责。第二，建立健全非营利组织内部治理结构，独立为社会提供科技、教育、文化、卫生等公共服务，解决政事不分、政社不分的问题。第三，政府只对纯公共物品、准公共物品范围的非营利组织提供资金支持。其中，对提供纯公共物品服务的非营利组织提供全部资金，如基础教育、基础科学研究、公共卫生等；对提供准公共物品范围的非营利组织提供部分资金。同时政府通过税收、财政补贴等手段，鼓励企业、个人或其他社会组织举办非营利组织，既减轻政府财政负担，又提高政府公共服务水平。
3. 合理界定各级政府职责，划分财政支出范围
根据公共物品原理，凡受益范围是全体居民，这些公共物品的提供是中央政府的职责，其支出范围是中央财政，如国防外交支出；凡受益范围是某一区域内的居民，这类公共物品由地方政府提供，属地方财政支出范围；如受益是跨区域的居民，则由其上级政府负责提供，支出也归其负担。我国目前有五级政府，需要对各级政府承担的职责进行明确划分，并以法律形式加以规范。在现存的政府职责分工中，有些明确或比较明确，如国防、外交属中央政府职责，区域基础设施建设属地方政府职责。有些还需要进一步划分，如大型基础设施、基础产业投资职责，如何在中央与地方，以及各级地方之间划分；基础教育归地方政府管理，省、市、县和乡级政府分别承担什么职责；公共卫生体系建设，中央与地方，以及各级地方承担什么职责，等等。在明确划分各级政府职责的基础上，具体划分各级政府财政收支范围，财权与事权相结合，保障各级政府职责实现。有关具体内容参见本教材预算管理体制部分。
4. 进一步完善国有资产管理体制
建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。具体而言，国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，对重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。现阶段国有资产管理体制改革的主要任务有：（1）完善国有资产监督管理法律法规，依法维护所有者权益和所出资企业各项合法权益。（2）完善企业经营业绩考核体系，健全国有资本经营预算制度。（3）继续探索按市场化选聘企业经营管理者的途径和做法，加大企业人才的培养和选拔力度，建立职业化的国有资产经营管理人员队伍，吸引优秀人才参加国有企业管理。（4）加强国有资产监管，完善国有资产授权经营制度。（5）积极推进国有经济布局和结构调整，加快培育和发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。
5. 完善宏观经济调控体系，提高政府宏观调控能力
完善以经济、法律手段为主，配合必要行政手段的政府宏观经济调控体系，提高政府调节、控制经济运行，实现其宏观政策目标的能力。在经济手段中，进一步健全和完善国民经济和社会发展规划、财政政策和货币政策工具。国民经济和社会发展规划，需要对国家发展战略、产业政策和区域经济政策等重大决策进行研究，提高决策的科学性、民主性，为宏观经济发展提供目标，指导国民经济运行和社会健康发展；在财政政策领域，进一步完善税制，发挥个人所得税等税种在调节收入差距、体现社会公平方面的作用，加强税收对产业结构、区域经济结构的调控功能，政府债务管理在防范和化解债务风险的同时，努力开拓国债市场，建立统一、高效的国债市场体系，发挥筹集资金、调节经济运行的功能等等；在货币政策领域，加快利率市场化步伐，拓展公开市场业务空间，提高贴现率对金融机构资金筹措成本调节力度，加强金融监管，保持货币流通和市场物价稳定，为政府宏观经济管理服务；在法律手段方面，进一步健全和完善宏观经济法律制度，为政府经济活动提供法制保障。
6. 大力推行电子政务，促进科技进步，提高政府经济管理效率
当代世界，科学技术是第一生产力，转变政府职能也离不开科技。无论是财政收支，还是宏观经济管理，都需要科技的支持，其中，电子信息技术的发展，为政府提高经济管理效率，转变政府职能提供了广阔的前景。电子政务的发展，必将对政府经济活动产生革命性影响。在我国政府职能转变中，大力推动技术进步，利用电子信息技术和互联网络，发布政务信息，处理公共事务，密切政府与企业、个人联系，减少行政审批环节，降低管理成本费用，大大提高政府经济管理效率。
【关键词】
1. 市场失灵2. 帕累托效率
3. 竞争失灵4. 自然垄断
5. 信息的不对称性6. 政府失灵
7. 政府经济职能8. 政府收入分配职能
9. 政府经济稳定与发展职能10. 政府资源配置职能
【复习思考题】
1. 如何认识市场失灵与政府经济的必要性？
2. 政府失灵有哪些表现？
3. 市场经济条件下政府经济职能有哪些？
4. 论述社会主义市场经济条件下政府职能转变的主要任务。
5. 改革开放以来我国对政府经济及其职能探索的启示。
【建议阅读文献】
1. 陈共：《财政学》（第6版），中国人民大学出版社2009年版。
2. 高培勇、崔军：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社2004年版。
3. 邓子基：《现代西方财政学》，中国财政经济出版社1994年版。
4. 〔美〕哈维·罗森：《财政学》中国人民大学出版社2003年版。
5. Joseph E.Stiglitz，Economics of The Public Sector, Norton & Company, 2000.
6. 〔美〕奥利维尔·琼·布兰查德等：《宏观经济学》（高级教程），经济科学出版社1998年版。
7. 〔美〕哈尔·瓦里安：《微观经济学》（高级教程），第三版，经济科学出版社1997年版。
8. 〔英〕洛克：《政府论》，商务印书馆2005年版。
9. 〔美〕彼得·德鲁克：《非营利组织的管理》，机械工业出版社2009年版。
10. 吴爱明等：《服务型政府职能体系》，人民出版社2009年版。