在市场经济条件下，政府经济活动面临着一个难题，即政府经济活动的边界在哪里，政府如何处理与企业、家庭（个人）的关系。在市场经济发展的不同时期，各国政府进行了艰苦探索。自亚当·斯密创立经济学和政府经济学以来，经济学家们提出了各种学说和主张，试图来解答这一问题。其中，公共物品理论较好的回答了问题，为政府经济活动提供了一个基本准则。
一、公共物品的概念
1. 公共物品的含义
公共物品，是指和私人物品相对应，不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来生产、供给，而主要由政府等公共组织来提供，以满足社会公共需要的商品和劳务。从经济学和政府经济学创立以来，经济学家对政府等公共组织的经济活动进行了广泛研究，逐步形成了公共物品理论公共物品的概念来自英文“public good”，在国内还有“公共产品”、“公共品”、“公共财”、“公共财货”等不同译法。。一般认为，严格的公共物品定义，是由美国经济学家萨缪尔森界定的。他认为，公共物品是“每个人对这种物品的消费，并不能减少任何他人也对该物品的消费”Paul A.Samuelson, “The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and Statistics, 1954.11.。即公共物品具有消费上的非排他性和非竞争性。相反，市场经济条件下，私人物品具有消费上的排他性和竞争性。不过，在现实经济生活中，公共物品和私人物品的界限并不是绝对的。在一定技术经济条件下，原来具有非排他性的公共物品，也可以转化为具有排他性的私人物品。如随着电子扫描技术进步，可以对进入特定交通拥堵路段的车辆收费，使之具有排他性，以缓解交通堵塞压力。同时，在一定条件下，企业、个人也可以参与部分公共物品的生产和供给，如私人企业按合同清运城市生活垃圾等；政府也因宏观经济社会政策需要，可以生产和提供部分私人物品，如农业保险、住房补贴等。
2. 公共物品的特征
如前所述，公共物品具有非排他性和非竞争性特征，这也是判断公共物品的基本标准。同时，以非排他性和非竞争性为基础，还衍生出了其他一些公共品的特征。
（1）公共物品的非排他性，是指当一个居民或企业享受政府等提供的公共物品服务时，不能排除其他居民或企业也能享受公共服务。即不能将不付费的居民或企业排除在公共物品服务之外。不能排除的原因主要有两种：一是技术上不可行。如在一定辖区内，将不纳税的居民排除在享受治理大气污染、提高空气质量服务之外，是不可能的，因为没有技术上的可行性。二是技术上可行，但在政治上不可行或存在较大风险。如城市政府可以对普通道路设卡收费，不付费的行人和车辆不得通过，但如大多数市政道路都采用这一方式，整个城市的交通情况就可想而知，给居民出行带来极大不便，必然引起居民强烈反对。公共物品的非排他性，对公共物品的生产、供给和管理带来许多重要影响。公共物品的非排他性，往往会产生“免费搭车”现象。既然不能将不付费的居民或企业排除在公共物品服务之外，那么就有人希望自己不纳税、不付费，也能享受到政府或其他公共组织提供的公共物品服务，成为免费搭车者。如果人人都成为免费搭车者，政府就没有资源为社会提供公共物品服务，最终只能通过强制融资来满足社会公共需要。公共物品的非排他性，也使企业和个人不愿或无力从事公共物品生产和供给。因为不能将不付费的人排除在公共物品服务之外，企业和个人就无法通过市场收回对公共物品生产和供给的投资，难以取得合理回报，因而公共物品主要由政府等公共组织来提供。而私人物品则可以通过支付货款，取得商品和劳务的所有权，从而将不付费的个人和企业排除在外，实现排他性。
第三章政府经济与公共物品（2）公共物品的非竞争性，是指当一个居民或企业享受政府等提供的公共物品服务时，其他居民或企业也能同时享受。即增加一个消费者，不会减少任何一个居民或企业对公共物品消费的数量，其边际成本为零。不过这种边际成本是分配成本而不是生产成本。也就是说，对于既定数量的公共物品而言，向额外一个消费者分配该公共物品的边际成本为零，但生产额外一单位公共物品的边际成本将为正数。图31分别表示完全具备非排他性、非竞争性的纯公共物品的消费与生产的边际成本。国防等公共物品具有典型的非竞争性。而私人物品是具有竞争性的。一个消费者按照市场竞争价格支付货款，取得商品和劳务的所有权后，就可以独立享受其消费效用，其他消费者则不能消费该商品和劳务。如住房只能由其购买者支配使用，而其他人则不得占有。其他人或家庭要享用住房效用，就要另行购入，其边际成本不能为零。公共物品的非竞争性对其生产、供给也有重要影响。由于一部分居民或企业在享受政府提供的公共物品时，其他不纳税不付费的居民或企业也能同时享受，又不能将其排除在公共物品消费效用之外，如私人企业投资于公共物品的生产、供给，则其投资权益难以保障，只能主要由政府等公共组织提供，以满足社会公共需要。
图31消费与生产纯公共物品的边际成本除非排他性和非竞争性外，公共物品还有一些其他特征，主要有效用的不可分割性、消费的强制性。
公共物品效用的不可分割性，是指公共物品作为一个整体，向所在辖区的居民和企业服务，其效用不能分割为单个居民或企业的效用。如国防服务是为本国居民和组织提供的整体国家安全服务，而不能分割为单个居民或企业的效用。又如警察服务是为辖区内所有居民和企业提供公共安全服务，而不是专门为某一居民或企业服务。相反，私人物品的效用是可以分割的，某类私人物品的消费总量，就是个人消费量之和。用X代表私人物品，i代表消费者，则有：
X=∑Xi(i=1,2,3,……，n)
用Y代表公共物品，则有：
Y=Yi(i=1,2,3,……，n)
公共物品消费的强制性，是指对具体消费者而言，公共物品服务是由辖区内全体居民整体消费，其效用不能分割，不能量化到每一个消费者，一旦某类公共物品被提供，单个消费者只能接受该公共物品服务，而不能选择，具有消费上的强制性。相反，私人物品一般不存在强制消费问题。由于其消费效用的可分割性、排他性和竞争性，在自由竞争的市场上，消费者可以根据自己的偏好选择消费品，如自己喜欢的名牌服装、符合自己口味的美味佳肴等。
二、公共物品分类
根据公共物品的定义，具有非排他性、非竞争性的商品和劳务种类繁多。为了优化社会资源配置，加强管理，提高公共品供给效率，还需要从不同角度，依据不同标准，对公共物品进行分类，以准确把握各类公共物品的性质、特点和生产供给规律。
（1） 按照公共物品的性质分类，可将公共物品分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指完全具备非排他性、非竞争性性质的商品和劳务。具有严格意义上的纯公共物品较少，一般认为，国防、义务教育、公共卫生等属于纯公共物品。而准公共物品也称为混合物品，是指介于纯公共物品和纯私人物品之间的商品和劳务。与纯公共物品相对应，纯私人物品是指完全具有排他性、竞争性的商品和劳务。这样，从属性上讲，准公共物品处于纯公共物品和纯私人物品之间的过渡地带，这些商品和劳务既具有一部分非排他性、非竞争性，也有一部分排他性、竞争性。具体到某一类商品和劳务，其排他性与非排他性、竞争性与非竞争性的情况千差万别。这也是政府经济管理的难点之一，其生产和供给有时很难有一个固定的模式，或者一个普遍使用的资金分摊比例，往往需要通过公共选择程序，具体加以解决。以我国医疗卫生服务改革为例，政府面临着医疗费用如何在政府、企事业单位和个人之间合理分摊的问题，以解决城乡居民看病难、看病贵的问题，并不断提高医疗卫生服务质量，满足人民健康需求。鉴于准公共物品的复杂性，学者对准公共物品进行了深入研究，将消费上具有排他性、非竞争性的公共物品称为俱乐部物品，如公共桥梁、公共游泳池等；将消费上具有竞争性、非排他性的公共物品称为共同资源，如公共渔场、公共牧场等。关于公共物品按照性质分类及其相互关系，参见下表。表31纯公共物品、纯私人物品和准公共物品的划分
排他性非排他性竞争性纯私人物品
1.排他性成本较低。
2.由私人企业生产和供给。
3.通过市场分配。
4.资金来源于私人投资和经营收入。
例如：服装、食品、商品住宅。准公共物品（共同资源）
1.消费中可能出现参与者不合作的问题。
2.共同资源使用超过一定限度后产生拥挤问题。
3.由政府提供或者私人企业提供。
4.资金来源于政府预算，或者私人投资和经营收入。
例如：公共渔场、公共牧场等。续表
排他性非排他性非竞争性准公共物品（俱乐部物品）
1.集体消费，超过一定限度后发生拥挤。
2.由政府提供或者私人企业提供。
3.资金来源于政府预算，或者私人投资和经营收入。
例如：公共游泳池、影剧院等。纯公共物品
1.不能排他或者排他成本很高。
2.直接由政府生产、供给，或者由私人企业按照合同生产和供给。
3.资金主要来源于政府税收，通过预算来安排。
例如：国防、公共卫生、公共安全、环境保护等。
（2） 按照公共物品的收益范围分类，公共物品可分为地方性公共物品、全国性公共物品，以及全球性公共物品。
地方性公共物品，是指公共物品提供后，其收益范围主要是在地方政府一定辖区内的居民、企业和其他社会组织。如城市供电、供水、供气、供热等市政设施公共物品服务，其收益范围主要是所在城市的居民、企业和其他社会组织，这类公共物品服务，主要是由城市政府提供，资金来源于所在辖区居民、企业缴纳的税收、规费等。由于地方政府有不同层级，公共物品收益范围有大有小，如果公共物品收益范围超过了两个以上的地方政府辖区，则由其共同的上级政府提供，如跨县、市的公路、铁路，跨行政区域的水利工程等。不过，在开放经济条件下，居民和企业具有较大的流动性，地方公共物品收益边界也就存在相对性。一个居民可选择在不同城市工作和生活，而享受不同地方政府的公共物品服务，由此也产生了地方政府间竞争等一系列问题。
全国性公共物品，是指受益范围为全国所有居民、企业和其他社会组织的公共物品。国防是一种较为典型的全国性公共物品，国防服务为本国所有居民、企业和其他社会组织提供国防安全，保卫本国领土主权不受侵犯，为国家经济社会发展创造良好的外部环境。此外，外交、社会保障、义务教育、宏观经济管理等，一般认为也具有全国性公共物品性质。由于全国性公共物品受益范围是本国主权管辖所有区域，因而适合中央政府组织生产和提供，主要属中央政府职责。随着交通、通讯条件不断改善，人口流动规模不断增加，原具有地方性的公共物品，越来越具有全国公共物品性质，如地方性旅游景区发展成为国家级旅游景区、地方性生态保护区升格为国家级自然保护区等，中央政府管理职能也相应增加。
当公共物品受益范围跨越了国境，就成为全球公共物品，或者世界公共物品。随着世界经济区域化发展、一体化，资本、劳动力、技术等生产要素在全球范围内流动，有些公共物品的受益范围就不仅仅局限于一个国家，或者少数几个国家，甚至关系到全人类的生死存亡，这些问题的解决，需要世界各国政府和人民的共同努力。例如全球气候问题、世界和平、国际难民问题、跨国犯罪、世界贫困问题、经济政策国际协调美国经济学家斯蒂格利茨将全球公共物品分为国际经济稳定、国际安全（政治稳定）、国际环境、国际人道主义援助和知识，并认为全球公共物品是国际集体行为的主要依据。参见〔美〕约瑟夫·斯蒂格利茨：《公共财政》，纪沫等译，中国金融出版社2009年版。等，属于当代世界各国十分关注的全球公共物品，或者世界公共物品。在现行国际政治经济格局下，联合国等国际组织在全球公共物品供给中发挥着重要作用，既包括全球性国际组织，也包括区域性国际组织，特别是世界银行、国际货币基金组织、国际红十字协会、联合国粮农组织等国际组织，在各自领域，对全球公共物品的生产和供给生产了重要影响。另外，国家之间的双边协调，对全球公共物品的生产和供给也有一定影响。当然，不可否认，由于各国经济技术实力不同，在国际政治经济格局中的地位不同，因而在上述国际组织活动经费分摊、领导人推举和实际话语权方面，存在很大差距。虽然第二次世界大战后，发展中国家在国际政治舞台上逐步崛起，在各类国际组织，特别是在联合国的发言权有所增强，但是，现阶段发达国家仍主导着国际事务，在全球公共物品供给中居于决策地位。其中，美国凭借二战后形成的美元霸权地位，以及强大的经济技术实力，在冷战结束后，继续推行霸权主义和单边主义外交政策，对全球公共物品供给具有举足轻重的影响。例如美国为自身利益而拒绝在致力于解决全球气候变暖、抑制温室气体排放的“京都议定书”上签字，对协调世界各国应对全球气候问题产生了严重的消极影响，许多重要国际会议和谈判无果而终。