新中国成立后，我国的公共物品供给制度，受国家基本政治经济制度和经济管理体制、财政管理体制，以及具体国情的制约，经历了曲折的建设、改革和发展的过程，既有辉煌的成就，也有挫折和失败，需要总结经验教训，借鉴市场经济发达国家公共物品供给的理论和实践，建立有中国特色的公共物品供给制度。

一、计划经济时期中国政府公共物品供给制度

在计划经济时期，政府公共物品供给制度，是计划经济管理体制的重要组成部分。新中国成立后，迅速完成了国民经济恢复任务，从1953年开始，我国编制和执行第一个国民经济和社会发展计划，进入高度集中的计划经济体制时代，这一体制一直执行到1978年党的十一届三中全会召开。计划经济时期中国政府公共物品供给制度主要包括以下内容：

（1） 政府通过制订实施国民经济计划，直接组织生产和供给了大部分公共物品。我国1956年完成社会主义改造后，经济成分只有全民所有制的国营经济、集体经济两种，政府通过编制和执行国民经济和社会发展计划，以指令性计划方式，直接组织生产、流通、分配和消费等经济活动，以及科技、教育、文化等非生产活动。在此种经济管理体制下，除农村人民公社集体经济组织、城市集体经济组织提供的合作医疗、农业水利设施、生活困难救助、农村田间道路等公共物品服务外，大部分公共物品由政府直接生产和供给。城市道路、供电、供水等基础设施，由政府举办的国营企业组织建设；政府机关、国有企事业单位职工实行公费医疗制度，由国有医疗机构提供服务；国有教育、文化、科技单位为社会提供教育、文化和科技等公共物品服务。政府以国营企业利润上缴、农业税（公粮）、工商税收等形式筹集财政收入，通过国民经济和社会发展计划，向各部门提供资金，以保证公共物品供给。同时，通过指令性物资分配计划指标，集中国营企业、集体经济组织生产的各类物资，分配到各部门、各单位，为社会提供公共服务。需要强调的是，当时的国营企业和政府之间政企不分，不实行独立经济核算，企业为职工提供的医疗、养老、住房、困难救助等公共物品服务，和政府直接提供此类服务无实质差别，可看作政府提供的公共物品服务。

（2） 实行城乡分割的公共物品供给制度。建国后，我国选择了优先发展工业，特别是重化工业的道路，以农副产品统购统销、工农产品“剪刀差”等形式，依靠农业积累加快工业化的进程，以户籍制度为基础，严格限制农业人口向城镇转移。因而在公共物品供给制度上，依据户籍，实行城乡分割的公共物品制度。城镇居民享受公费医疗，农民享受“赤脚医生”提供的合作医疗服务，资金来源依靠于农村集体经济支持；城镇居民离退休后由政府支付离退休金，农民则依靠家庭养老；城市基础设施建设由政府承担，农村基础设施除国家铁路网、国家公路干线等重要基础设施由政府投资外，主要依靠农村集体经济组织建设；教育、文化、科技等各项支出，实行城乡不同的标准，公共物品资源配置向城市倾斜，城乡差距不断扩大，工业化和城镇化不同步。这种城乡分割的公共物品供给制度，对我国经济社会发展产生了深刻的影响，有些问题到今天为止尚未得到解决。

（3） 基本不存在私人企业、个人供给公共物品的制度基础。在社会主义改造完成以后，确立了社会主义公有制，包括全民所有制和集体所有制，除个别地方零星存在的个体经济外，全国基本不存在其他经济成分。如前所述，全民所有制的国营企业在政企不分、不实行独立经济核算的情况下，和政府行为相差无几，且当时的集体经济还急于向全民所有制过渡。这样，就基本不存在非公有制企业，以及参与公共物品供给的制度基础。在当时的条件下，政府机关干部、企事业单位职工收入水平有限，也无多少能力参与捐赠等社会公益事业活动。在政府机关企事业“单位”管理体制、人民公社体制下，也无志愿者及其组织存在的制度基础。

（4） 基本不存在民间组织参与公共物品供给的可能。在高度集中的计划经济体制下,政府通过编制和执行国民经济计划，几乎掌握了社会可以配置的经济资源，非公有制的民间组织难以有生存的余地。并且，在当时政治形势下，特别是在“文化大革命”时期，除共青团、妇联等党领导下的群众组织外，基本不存在从事慈善、公共文化等社会公益事业的民间组织。因而除政府、公有制经济组织外，基本不存在民间组织参与公共物品供给的可能。

此外，由于新中国成立后面临的国际形势，以及国内“极左”思想和路线的影响，国际组织和其他国家民间组织也很少参与我国公共物品的供给活动。

二、改革开放以来中国政府公共物品供给制度的改革

1978年党的十一届三中全会后，我国实行改革开放政策，打破高度集中的计划经济体制，对国有企业简政放权，逐步向自主经营、自负盈亏的市场主体发展。在农村解散了政社合一的人民公社，实行家庭联产承包经营责任为基础的统分结合的新体制。同时，适应计划经济管理体制向市场经济管理体制转变，政府职能也进行了一系列调整。因而在公共物品供给制度方面，也发生了较大变化，主要体现在：

1. 简政放权，公共物品供给主体逐步实现了多元化

改革开放后，随着计划经济体制解体，政府对国有企业简政放权，大力发展私营经济和个体经济，引进“三资”企业，中央和地方政府之间实行“分灶吃饭”、大包干、分税制等财政管理体制。同时，社会团体、基金会等非营利组织得到较快发展。因而在计划经济管理体制向市场经济管理体制过渡过程中，公共物品供给主体逐步实现了多元化。首先，私营企业、“三资”企业等私人企业通过与政府合作，参与公共物品的供给。其次，国内社会团体、基金会等非营利组织，根据国家法律制度和章程，向社会提供公共物品服务，如慈善救济、抢险救灾、民办教育等。再次，一些国际组织，其他国家的非营利组织开始参与我国的公共物品供给活动。如联合国、世界银行等国际组织参与我国扶贫开发、政府机构改革等公共物品供给。另外，志愿者以及志愿者组织开始在公共物品供给中发挥作用。青年志愿者、社区志愿者队伍迅速增加，奥运会、世博会志愿者等大型赛事志愿者为人们留下了深刻影响。公共物品供给主体多元化，有利于扩大公共物品供给规模，提高公共物品供给质量和效益。

2. 推行市场化改革，利用市场机制供给公共物品

随着计划经济体制解体，我国市场经济得到较快发展，市场主体走向多元化，除国有企业外，私营企业、“三资”企业、个体经济迅速发展，市场法律体系逐步健全，市场机制在社会资源配置中发挥基础性作用。在此过程中，政府在公共物品供给中推行市场化改革，打破政府生产政府供给的模式，利用市场机制供给公共物品。首先，鼓励民办教育、民办科技、民办卫生等机构发展，允许非公有制经济主体进入公共物品生产和供给领域，为社会提供准公共物品和部分纯公共物品服务。其次，改革推进政府机构和事业单位机构改革，部分服务如机关后勤服务等走向社会化，由私人企业提供服务。再次，通过政府采购、特许经营等方式，吸引各类企业参与公共物品的生产和供给，提高了公共物品供给效率。

3. 逐步打破城乡分割的公共物品供给制度，开始城乡统筹发展

市场经济条件下，城乡分割的公共物品供给制度消极作用日益显现，造成城乡市场分割，城乡居民收入差距扩大，社会矛盾加剧。面对严峻的形势，我国政府将统筹城乡发展作为现阶段的一个重要任务，在公共物品供给领域，取得了重要进展。首先，在规划领域开展城乡统筹。修订颁布了《城乡规划法》，实施乡村发展规划，纠正了过去只重视城市规划的状况。其次，改革户籍管理制度，部分中小城市取消城市户口和农村户口界限，建立统一的居民户籍制度，大中城市放松了户籍限制。再次，在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等领域，努力缩小城乡差别。2005年国发\[2005\]43号文件《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。2009年3月17日《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》发布，提出到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。2011年政府财政对农村新农合的补贴人均达到200元。

4. 探索公共物品供给方式改革

改革开放后,随着经济管理体制改革和教育、科技、文化等领域改革的推进，我国政府逐步打破了传统的公共生产公共供给的公共物品供给方式，探索公共物品供给方式改革，主要包括：（1）公共部门和私人部门合作提供公共物品。如在城市基础设施建设领域实行特许经营、BOT等方式，政府和私人企业合作提供公共物品。（2）以私人生产公共提供方式供给公共物品。对于可由私人企业生产，通过市场方式供给的商品和劳务，以政府采购合同的方式，由私人企业组织生产，政府集中采购后，用于社会公共服务。2010年全国政府采购规模达到8422亿元。“十一五”期间，全国采购规模由2005年的2928亿元增加到2010年的8422亿元，年均增长23.5%，累计节约财政资金4000多亿元。公开招标采购金额由2005年的1917亿元增加到2010年的6482亿元，占采购总规模的比例由65.5%提高到了77%王坤：《2010年全国政采规模达8422亿元》，《中国财经报》，2011年6月1日。。（3）私人生产和供给公共物品。改革开放后，随着民办学校、医院、科技、文化机构的发展，私人机构为社会提供了一部分公共服务。

5. 进行公共物品供给绩效评价的试验、试点工作

随着政府绩效、绩效预算等理论观点的引进、传播，我国各地区开始了政府绩效评价，以及绩效预算的探索，就包括了对公共物品供给的绩效评价。财政部2009年6月22日颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，提出绩效目标应当包括以下主要内容：（1）预期提供的公共产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；（2）达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；（3）支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；（4）衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。一些教育、医疗、科技等管理部门，制定了学校、医院、科技项目的绩效评价指标，对这些部门提供的公共物品服务进行绩效考核，努力提高公共物品供给效率。

三、现阶段中国政府公共物品供给制度存在的主要问题

改革开放以来，随着国民经济发展，国家财政实力的增强，我国政府在提供公共物品，满足人民日益增长的物质和文化生活需要方面，作出了重要贡献。同时，作为一个拥有13亿人口的发展中国家，受经济社会发展水平、政府财政管理体制等多种因素制约，现阶段中国政府公共物品供给制度还在存在不少问题，主要体现在：

1. 社会发展领域公共物品供给不足

目前，在科技、教育、文化、卫生、社会保障、环境保护等社会发展领域，政府提供的公共物品，无论是数量，还是质量，都难以满足社会公共需要。看病难、看病贵的问题突出；现有公共教育服务不能满足城乡居民对优质教育、教育公平的需要；社会保障尚未覆盖到全体居民，保障水平不高；环境污染形势严峻，治理任务繁重，等等。需要政府在社会发展领域投入更多的资源，提供更多更好的公共物品服务，满足社会公共需要，实现经济和社会发展相互协调。

2. 公共物品供给城乡差别突出

如前所述，近年来我国政府努力缩小城乡之间公共物品供给差距，但由于种种原因，目前这种差距仍较为突出，在某些领域还有扩大之势。2010年全国卫生总费用城乡构成:城市11783.0亿元,占67.2%；农村5758.9亿元,占328%。人均卫生费用1314.3元，其中：城市2176.6元,农村562.0元。卫生部：《2010年中国卫生事业发展统计公报》，卫生部网站，2011年5月6日。2009年全国普通小学生均预算内事业费支出为3357.92元，其中，农村普通小学生均预算内事业费支出为3178.08元。全国普通初中生均预算内事业费支出为4331.62元，比上年的3543.25元增长2225%。其中，农村普通初中生均预算内事业费支出为4065.63元。《教育部国家统计局财政部关于2009年全国教育经费执行情况统计公告》，教育部网站，2010年11月26日。

3. 公共物品供给方式改革有待深化

改革开放以来，我国在公共物品供给方式方面进行了探索，公私合作供给、私人生产公共供给和公共物品的私人生产私人供给等方式，都有了一定程度发展，但是公共生产公共供给的模式仍然占主导地位，甚至在某些领域还在进一步强化，民办学校、民办医疗机构、民办文化机构、民间社团组织生存较为困难，难以享受和公办机构同等待遇。因而，还需要深化公共物品供给方式改革，打破政府垄断，动员更多的社会资源，用于公共物品服务，满足社会公共物品服务。

4. 公共物品供给效率有待提高

在我国公共物品供给过程中，供给效率不高的现象普遍存在。（1）各类管理制度不健全，缺乏必要的监督评价机制，造成稀缺资源使用效率低下。我国对教育、医疗、公共卫生等公共物品供给绩效评估才刚刚起步，缺乏独立客观的第三方评估，难以对资源有效利用发挥更大作用。（2）公共物品供给中的各种铺张浪费现象较为普遍。作为发展中国家,公共物品供给中短缺和浪费并存。一些部门和单位讲排场、比阔气，各类典礼、节庆不断，公车、公款消费、公费出国支出居高不下，等等。（3）公共物品供给领域违法违纪行为时有发生。基础设施建设、政府采购领域成为行贿受贿犯罪的重灾区。一些交通、城建、高校、医院等公共部门此类案件频发。

5. 公共物品决策机制有待改革

在我国公共物品供给过程中，一个较为普遍的现象，就是自上而下的决策机制，社会公众参与程度有限。在这种决策机制下，公共物品供给与社会公共需要之间存在一定差距，政府往往热衷于看得见、摸得着的“形象工程”、“政绩工程”。如在城市建设中追求“大广场、大草坪、宽马路”，要形成“标志性建筑”，等等。而对于影响经济社会发展长远利益的公共物品重视不足。有些地区政府多年财政用于教育的投入没有达到《教育法》规定的要求；看病难、看病贵成为社会热点问题；土地征用、拆迁构成上访案件的重点内容。这些问题的出现，都和目前公共物品供给决策机制有关。

四、中国政府公共物品供给制度改革与发展的趋势

针对我国公共物品供给中存在的上述问题，结合我国未来经济社会发展需要，特别是“十二五”时期转变经济发展方式，改善民生，构建和谐社会的要求，我们认为，我国政府公共物品供给制度改革的重点有：

1. 提高政府社会管理领域公共物品供给能力，满足社会公共需要

调整政府财政支出结构，增加教育、科技、文化、卫生、社会保障、环境保护等社会发展领域的投入，增强政府及其他公共组织公共物品供给能力，满足社会公共需要，解决我国经济飞速发展和社会发展相对滞后的问题。经过三十多年经济快速发展，我国已是世界第二大经济体，人均GDP超过4000美元，2010年政府公共财政收入已达8.3万亿元，政府有相应财力增加社会发展领域的投入，提高公共物品供给质量，努力改善民生，让广大城乡居民分享到更多经济发展带来的成果。同时，我国政府财政支出结构不够合理，也为优化支出结构，增加社会发展领域公共物品投入留下了回旋余地，如目前我国政府行政管理成本居高不下，耗费大量公共资源，压缩政府行政支出，增加社会领域公共物品投入，也是可行的。

2. 努力缩小公共物品供给城乡差距，逐步实现基本公共服务均等化

努力缩小城乡差距、区域发展差距，统筹城乡发展，是我国现阶段政府经济社会发展战略目标之一。其中，努力缩小公共物品供给城乡差距，逐步实现基本公共服务均等化是重要途径。首先，加快公共物品供给制度城乡统筹的步伐，在公共物品供给，特别是基本公共物品供给方面，城乡居民享受同等待遇，逐步废除按户籍对城乡居民分别供给公共物品的制度。其次，缩小公共物品供给城乡差距，逐步实现基本公共服务均等化的目标，增加农村公共物品供给财政投入，有效缩小城乡差距。

3. 继续推进公共物品供给市场化改革

改革开放以来，我国一直是沿着市场化的方向推进公共品供给制度改革，但从目前的具体进展看，各个领域参差不齐，既有过度市场化的问题，也有市场化改革缓慢的问题。总体上来讲，目前仍然是政府在公共物品供给领域包揽过多，因而需要继续推进公共物品供给市场化改革。首先，转变观念，清理不合理的规章制度，加快社会资本进入公共物品供给领域的步伐，除公共财政资源外，动员更多社会资源投入公共物品供给，更好地满足社会公共需要。其次，积极探索公共物品市场化的具体方式。我国人口众多，各地区发展不平衡，如何运用政府采购、特许经营等市场化方式有效供给公共物品，需要更多具体管理制度的创新。

4. 积极推进公共物品供给绩效评价，提高供给效率

政府财政管理中，和绩效预算改革相一致，积极推进教育、科技、文化、公共卫生、社会保障等公共物品供给绩效评价改革，针对不同类型的公共物品，建立较为科学合理的评价指标体系，健全评价制度，完善评价流程，鼓励发展第三方评估，努力开拓公共物品供给评估市场，对公共物品供给绩效给予科学、客观、公正的评价，及时堵塞漏洞，纠正存在的问题，努力提高公共物品供给效率，更好地满足社会公共需要。

5. 推进公共物品供给决策的民主化、科学化

改革公共品供给决策制度，在决策中尽可能吸收广大城乡居民的意见。在基层政府区域性公共物品供给决策中，一些涉及居民切身利益的事项，如房屋拆迁，社区医院、幼儿园、中小学建设，社区环境等，通过制度建设，应采用居民听证会等形式，直接听取所在社区居民意见，如得不到全体居民支持，就不得开工建设或者取消服务项目。通过推进公共物品供给决策的民主化、科学化，推动政府与居民之间的良性互动，优化稀缺公共资源配置，提高公共物品供给的居民满意率。

【关键词】

1.公共物品2.公共物品的非排他性

3.公共物品的非竞争4.纯公共物品

5.准公共物品6.地方性公共物品

7.全国性公共物品8.全球性公共物品

【复习思考题】

1. 公共物品供给方式选择的标准是什么?

2. 公共物品的主要供给方式有哪些?

3. 公共物品供给的局部均衡分析有何特点?

4. 纯公共物品供给的最优供给规模是什么?

5. 试分析我国政府公共物品供给制度的改革问题。

6. 试分析我国公共物品的特殊性及其与政府职能转变的关系。

【建议阅读文献】

1. 〔美〕阿兰·J.奥尔巴克、马丁·费尔德斯坦：《公共经济学手册》，匡小平等译，经济科学出版社2005年版。

2. 〔美〕大卫·N.海曼：《财政学理论在政策中的当代应用》（第八版），张进昌译，北京大学出版社2006年版。

3. 〔美〕约瑟夫·斯蒂格利茨：《公共财政》，纪沫等译，中国金融出版社2009年版。

4. 〔美〕哈维·S.罗森:《财政学》，中国人民大学出版社2006年版。

5. 陈共：《财政学》，中国人民大学出版社2009年版。

6. 王军：《公共财政教程》，经济科学出版社2009年版。

7. 高培勇、崔军：《公共部门经济学》（修订本），中国人民大学出版社2004年版。

8. 黄恒学：《公共经济学》（第二版），北京大学出版社2009年版。

9. 王俊豪：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年版。

10. 董礼胜：《中国公共物品供给》，中国社会出版社2007年版。