通过上一节分析可以看出，无论正外部效应还是负外部效应，都会导致资源配置扭曲，且这种效应未在产品价格中得到体现，因而市场机制自身无法解决这类问题，是市场失灵的重要领域，需要政府在经济管理中有效治理外部效应，以达到社会资源的有效配置。这种外部效应的治理，也称为外部效应的内在化。即为了纠正私人决策对资源配置的扭曲，在有负外部效应时，将外部边际成本加到私人边际成本上，存在正外部效应时，将边际外部收益加到私人边际收益上。这样，实现外部效应的内在化，导致商品价格发生变化，以便反映某一商品的全部社会边际成本或收益，实现资源优化配置。
一、政府经济与负外部效应
负外部效应是因为商品生产的私人边际成本小于社会边际成本，未将外部边际成本计入商品价格而导致的资源配置扭曲，其结果是有负外部效应的商品生产和销售量超过了资源优化配置时的市场需求，造成社会资源的浪费。政府经济管理活动中，对负外部效应的治理，即内在化，主要是通过对有外部效应的商品征税，或者收费，使税（费）额等于外部边际成本，使之达到负外部效应内在化，企业或个人的私人边际成本加税（费）额等于社会边际成本，按照边际成本等于边际收益的资源优化配置条件进行生产决策，减少过度生产，节约社会资源。
如图43所示，假定某类化工产品生产市场处于完全竞争状态，需求曲线D代表社会边际收益（MSB），供给曲线S′代表私人边际成本（MPC），企业根据私人边际成本做出的决策使S′和社会需求曲线D相交于E点，这时的产量是5.5万吨，价格为100元，假定外部边际成本为10元，政府对该产品征收10元的税收，或者收取10元排污费，使S′移动到S，S与D相交于A点，这时达到外部效应内在化，成本等于社会边际成本（MSC），产量下降到5万吨，价格上升到105元，减少了有外部效应、存在污染产品的生产，资源达到合理配置。
图43负外部效应治理在现实政府经济管理活动中，运用税收、收费等手段治理外部效应，达到负外部效应内在化，实现资源优化配置，还需要做大量计量分析工作，存在不少困难。首先，需要对商品生产的负外部效应，以及外部边际成本进行准确的计量。各类不同商品生产过程中产生的负外部效应，存在较大差异，如化工产品对农作物和居民健康的负外部效应，涉及众多化学成分，有些影响是可以用货币计量的，有的则不能计量；有的是近期可直接观察到的，有的影响可能长达数十年。负外部效应计量的准确程度，直接关系到税费制度的设计及其调节效果。其次，对负外部效应的补偿涉及不同群体利益，税费资金使用是否得当，关系到负外部效应治理最终目的的实现。再次，矫正性税费的征收，只能减少有污染等负外部效应商品的生产，但不能消除这类商品。因而征收税费对环境污染类生产的治理，只是措施之一，不是治本之策。
从各国政策实践来看，通过征收环境保护类税收，是矫正负外部效应常用的手段。如1971年，美国国会引入一个关于在全国范围内对向环境排放硫化物征税的议案，并在1987年建议对一氧化硫和一氧化氮的排放征税。自此以后，美国政府逐步把税收手段引进环保领域，至今已形成了一套相对完善的环境税收制度，主要有对损害臭氧的化学品征收的消费税，汽油税，与汽车使用相关的税收和费用（如卡车、拖车消费税、轮胎税等），开采税，固体废弃物处理税（费），二氧化硫税，环境收入税等，还有较多的环境税收优惠政策。又如荷兰是OECD国家中环境税开征较早的一个国家。荷兰环境税大都属于特定目的的税收，荷兰特别为环境保护目的而设计的税种主要包括：燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税等。波兰从1970年开始设立环境税与资源税，在1989年、1990年和1992年，又对环境税进行了改革，税率水平得到较大提高，征收系统也得到了加强张倩：《环境税的国际比较及借鉴》，《税务研究》2009年1期。。
二、政府经济与正外部效应
正外部效应是一个企业或个人的经济活动对其他企业或个人带来好处，即该企业或个人取得私人边际收益（MPB）的同时，其他企业或个人也得到好处，也就是外部边际收益（MEB）。由于企业或个人决策时依据私人边际收益，因而会形成商品生产市场有效供给不足，难以满足社会需要的状况，社会资源不能达到合理配置。政府在经济管理过程中，可以通过对存在正外部效应的生产活动的补贴，数额达到外部边际效应水平，使企业或个人得到社会边际收益，就能够增加商品生产，满足市场需要，使资源配置达到优化水平。
如图44所示，以流感疫苗接种为例，假定私人边际成本和社会边际成本一致，用供给曲线S表示，当存在正外部效应时，消费者根据私人边际收益决定的需求曲线D与供给曲线S相交于A点，这时疫苗价格为35元，每年接种的人数为2000万人，再假定外部边际收益为20元。很显然，这时的疫苗接种人数不是有效率的，因为在A点上，MPB＜MSB，而资源有效配置的条件是MSB=MSC。如果政府对流感疫苗注射给予财政补贴F，其数额等于外部边际收益，这样需求曲线向上移动20元的垂直距离，与S相交于B点，每年接种疫苗的人次达到2500万，疫苗的社会边际成本为45元，消费者面临的疫苗价格也从35元降到25元，和疫苗需求曲线上的E点相对应。这时，达到资源有效配置的条件MSB=MSC。
图44正外部效应财政补贴政府经济管理中，对正外部效应治理，具有十分重要的意义。许多经济社会活动，如义务教育、公共卫生、社会保障、知识产权保护、环境保护等，具有较明显的正外部效应，如没有相应的矫正措施，有关政府机构、企业和个人，以及其他社会组织，对从事这类活动就会积极性不高，往往导致有效供给不足，难以满足社会需要。以义务教育为例，一个人在居住地接受义务教育之后，还要进入高中，以及高等教育阶段学习，且毕业后可自由选择职责，不一定回义务教育所在地就业，为当地经济社会发展服务，对在辖区政府财政支出而言，这种义务教育支出具有正外部效应。若得不到上级政府、特别是中央政府的支持，仅靠地方基层政府发展义务教育，就有可能导致义务教育发展滞后，欠账累累，难以满足国家经济社会发展需要。我国目前义务教育存在的问题，不少和义务教育具有正外部效应且政府矫正不当有关系。
通过财政补贴等手段治理正外部效应，要达到预期效果，在政府经济管理活动中，还需要开展大量细致的统计计量工作，建立相应的管理制度。首先，需要对正外部效应进行准确统计计量，才能确定财政补贴的数额。如前所述，有正外部效应的经济社会活动较多，如义务教育、公共卫生、社会保障、知识产权保护、环境保护等，对其正外部效应的计量和财政补贴涉及大量技术问题，有些正外部效应还难以用货币进行计量，这就需要大量艰苦细致的工作，才能实现预期目的，否则财政补贴不足或过多，都难以达到优化资源配置的效果。其次，通过财政补贴等手段治理正外部效应，关系到各地区、各部门以及不同社会群体之间的利益，需要恰当处理上述利益关系，以维护经济运行正常秩序和社会稳定。如严格的知识产权保护，可能使一部分人的利益受到损失，甚至包括一部分低收入群体、弱势群体，但从全社会的角度看，大大激发了各类发明、创造人员的积极性，增加了知识创造对社会财富的贡献，利远远大于弊。又如近年来中央财政加大了对中西部地区义务教育补贴的力度，在一定程度上，是对中西部地区人才大量流入东部发达地区的一种补偿，即对义务教育正外部效应的矫正。需要注意的是，一定时期内政府财政补贴种类较多，有的财政补贴不是为了矫正外部效应，而是为了其他政策目标，如发展高新技术等。
三、排污权交易市场与外部效应治理
征收税费、实施财政补贴是政府矫正外部效应的方法。英国经济学家庇古在20世纪30年代就研究这一问题，因而称之为庇古税和庇古补贴。如前所述，无论是征收税费，还是财政补贴，在实施中都有一些困难，各国政府在征收税费、实施财政补贴矫正外部效应的同时，探索利用市场机制治理外部效应，于是排污权交易市场应运而生，并取得了一定成效。而这种排污权交易制度和市场产生的理论基础，是科斯定理，或者说排污权交易市场是科斯定理的应用。
1. 科斯定理
罗纳德·哈里·科斯是1991年诺贝尔经济学奖获得者，被认为对经济体制结构取得突破性的研究成果。科斯在《社会成本问题》中对运用征税方式解决外部效应提出了批评，认为这种将问题归结为由于甲损害乙，所以应该制止甲的传统做法，错误地掩盖了问题的实质。实际上这种外部效应问题具有相互性，又称不相容性。避免甲对乙的损害，将会使甲遭受损害，必须解决的真正问题是允许甲损害乙，还是允许乙制止损害，关键在于避免较严重的损害，并且应当从总体的和边际的角度来认识问题。科斯认为，当交易成本为零时，政府仅仅通过建立资源使用的权利，就可以使外部性内在化。斯蒂格勒（1982年诺贝尔经济学奖得主）将科斯的这一思想概括为“在完全竞争条件下，私人成本等于社会成本”，并命名为“科斯定理”。科斯定理认为,一旦建立了资源使用的产权,在当事双方之间将既定的产权自由交换为现金支付,将会达到效率。这一结果与当事双方哪一个被赋予了产权无关。
科斯定理所讲的交易费用为零，是指当参与产权交易的各方数量很少时，这些交易的成本趋近于零。交易成本包括时间、付出的努力，以及与确定交易对象、谈判交易种类、签订合同并承担风险等有关的资金支出。
根据科斯定理，政府界定了资源的产权后，无须再做什么，而由交易双方经过讨价还价和交易，最后达到矫正外部效应，提高资源利用效率。尽管科斯认为这一结果与当事双方哪一个被赋予了产权无关。但对于具体的当事人而言，谁拥有了产权，谁在收入方面就会得到好处。以存在污染的企业和周围居民的关系为例，如居民授予了享受无污染空气的权利，企业就不得不为污染而付出代价，向居民们提供补偿，导致企业收益下降；反之，如企业授予了污染权，周围居民如想享受清洁空气，就需要向企业支付费用以治理污染，居民收入减少。因此，政府对产权的指定影响双方之间的收入分配，哪一方拥有了产权，既可使用又可用来交换，其收入状况就会好转。
按照科斯定理，在明确了产权后，通过双方交易，可以实现矫正外部效应，提高资源配置效率。如有一个公共湖泊，假定有两个使用单位，一家湖边企业可以利用湖泊排放污水，另一家旅游公司可以利用湖泊开发旅游景点。如果政府将湖泊的产权授予了企业，其有权向湖中排放污水，而旅游公司想在湖中开发旅游景点，愿意向企业支付一笔资金，且这笔资金超过了企业因减少污染而造成的利润损失，双方就湖泊使用达成协议，一方面可以减少污染，另一方面可以开发旅游资源，湖泊得到充分利用，资源配置效率得到提高。反之亦然，如果政府将湖泊产权授予了旅游公司，企业向湖中排放污水就需要支付费用，若企业愿意支付费用，且这笔费用超过了因有污染而导致游客下降给旅游公司带来的损失，双方就合作达成协议，企业因污染付费而承担了外部边际成本，即达到了负外部效应内在化的目的，就会自动抑制生产，减少污染，而旅游公司在湖泊可容纳污染限度内增加了收益，交易双方都得到了好处，优化了资源配置。
不过，科斯定理也有其局限性。首先，在产权界定方面，有些资源产权的界定有困难，甚至是不可能的。如尽管有人认为在苏格兰和英格兰，河流和航道的私人所有权已有上百年的历史，成功地防止了过度捕鱼，控制了水污染〔美〕哈维·S.罗森：《财政学》（第六版），中国人民大学出版社2003版。。但大气、海洋、冰山等资源要明确产权就十分困难，如大气等资源即使明确了产权，在成千上万的污染者中能否划分污染责任，并进行交易，并不清楚。又如长江、黄河等大江大河，涉及千千万万居民和企业的利益，要将其产权界定给某一企业或个人，可能存在很多难以克服的问题。其次，交易费用为零的假设，只有在参与当事人数量很少、交易信息高度透明等情况下才可能存在。而在现实经济活动中，各类资源配置的交易活动错综复杂，交易双方往往要付出高昂的成本，甚至使交易难以实现，达不到优化资源配置。
2. 科斯定理的运用：排污权交易
根据科斯定理的含义，政府可以设立排污权交易市场，通过市场交易，矫正负外部效应，治理污染，提高资源配置效率。基本思路如下：政府综合环境负荷能力和经济社会发展水平等因素，确定一定时期某种污染物最大排放总量，在市场上以排污许可证的形式拍卖给企业，即企业只有通过拍卖购买了排污许可证，才能排放污染物，且排污许可证可以在企业之间交易，价格随着市场供求关系而自由调整。对企业而言，可以在付费排污和治理污染，减少排放、减少付费之间选择，权衡利弊，提高企业自身盈利水平。对政府而言，既可定期增加排污许可证拍卖的数量，也可以从企业手中购买排污许可证，使之退出流通，从而调控排污许可证市场价格，实现政府污染治理目标。与征税和收费相比，排污许可证可有效控制污染物排放总量。排污许可证的价格随供求关系的变化而变化,在通货膨胀条件下其价格也可以上升。而征税或收费并不能确定污染物的排放量，且税法的修订需要相应政治程序和漫长的时间。
例如在图45中，纵轴代表单位二氧化硫排放拍卖价格，横轴代表排放量，D代表了企业排放二氧化硫的社会边际收益，S代表二氧化硫污染权的供给，是一条完全垂直的线，假定在没有任何管制的情况下，二氧化硫的排放量为100000吨，当政府每吨一份污染权向企业拍卖800元，且可以在企业之间交易时，二氧化硫排放量下降到70000吨。对不愿意为每吨二氧化硫付800元的企业，要么降低产量，要么采用更先进的技术。
图45污染排放与污染权交易在排污权交易实践方面，美国在1990年通过《清洁空气法案》后，授权环境保护署向电力公司发行可在市场上交易的二氧化硫排放权，1991年7月，美国芝加哥交易所创设二氧化硫排放权交易市场。从1995年起，美国控制二氧化硫的目标是，通过将发电厂排放的二氧化硫从20世纪80年代的水平减少一半——减少1000万吨以减少酸雨。发电厂被给予了每年固定数额的许可权，这些许可权可以在市场上交易。而新建发电厂必须从现有发电厂手中或者在环境保护署年度拍卖会上购买许可权。超过许可排放二氧化硫将受到严厉处罚。从实际效果看，在1995年，排放物从800多万吨下降到530万吨。发电厂比较排放二氧化硫的成本与获得排污权的价格，价格越高，越有利于刺激企业采用净化器等技术降低排放，且企业还可从出售手中多余的排放许可权而增加利润。从上述实践可以看出，排污权交易市场达到了预期效果，取得了成功〔美〕大卫·N.海曼：《财政学理论在政策中的当代应用》，张进昌译，北京大学出版社2006年版。。
在我国，近年来一些地区也开始了排污权交易的探索。继1987年原国家环保局在上海、杭州等18个城市进行了排污许可证制度试点之后，从1991年开始又启动了排污权交易的试点工作，在16个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点。在此基础上，自1994年起又在其中包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳这6个城市开展了大气排污权交易的试点工作，取得了初步经验。1999年9月，在中美两国政府合作的框架下，原国家环保总局与美国环保协会签署合作备忘录，正式启动二氧化硫排放交易试点，首批试点城市为本溪和南通。2002年，国家环保局正式批准山东、山西、江苏、上海、天津、柳州七省市为进一步进行SO2排污权交易的试点省市。2009年中央政府工作报告提出的“加快建立健全矿产资源有偿使用和生态补偿机制，积极开展排污权交易试点”、2010年中央政府工作报告提出的“扩大排污权交易试点”的要求，环境保护部与财政部联合在天津市、江苏省、浙江省、湖北省和湖南省等5省市开展了排污权有偿使用与排污交易试点工作，对加快运用市场机制推进污染减排工作进行了积极探索，并取得了一定成效。环境保护部和财政部于2009年3月正式启动了《关于加快推进排污权有偿使用和排污交易工作的指导意见》。2010年6月22日，环境保护部张力军副部长主持专题会，审查并原则上通过了该《指导意见》。下一步，环保部与财政部将在该《指导意见》框架下，重点研究出台“火电行业主要大气污染物排污权有偿使用与排污交易管理办法”和“主要水污染物排污权有偿使用与交易技术指南”，加强在线监测系统的校准和规范化管理，完善污染物排放统计数据，继续建设完善排污交易管理平台，全面推行火电行业二氧化硫和氮氧化物排污交易工作，进一步指导各地主要水污染物排污权有偿使用和排污交易试点工作。另外，各地建立了一些交易机构，如2008年5月，天津产权交易中心、中油资产管理有限公司、芝加哥气候交易所三家单位联合筹建天津排污权交易所，交易标的物将不仅涉及SO2、COD等传统污染物，而且还涉及温室气体排放权、经济生产发展机制技术，以及其他可定量化、指标化和标准化的交易产品。2008年8月5日，北京环境交易所、上海环境能源交易所同日成立，经营的对象也是涵盖宽泛的各类环境权益产品资料来源：环境保护部网站