一、公共选择的涵义如前所述，政府经济是以政府为主体的资源配置和宏观管理活动，因而其决策机制与企业等私人经济活动不同，是一种公共选择。所谓公共选择，一般是指在政府经济活动中，如何通过政治程序决定公共物品生产、供给等问题。其基本原理是，将经济学的分析方法用于非市场的政治领域。政府通过资源配置，组织公共物品生产和供给，满足社会公共需要，其决策机制与企业个人微观经济决策之间存在根本区别。在微观经济决策中，主要通过价格机制调节市场供给和需求，引导资源合理配置。如果某种商品或劳务的市场价格上升，生产和销售利润增加，企业则会增加设备、原材料和劳动力等生产要素投入，增加有效供给，反之，则企业会自动减少生产和供给，将资源转入其他领域寻找盈利机会。企业在决策的过程中，股东凭借其财产所有权行使决策权。作为消费者，也必然会根据市场价格决定其消费总量和结构，形成不同的市场需求。通过价格机制，市场供求不断地形成新的均衡，引导社会资源的合理配置。而在政府经济活动领域，相当部分决策是通过政治程序进行的。作为政府经济活动财力基础的财政收支，其基本计划——政府预算，需要经过立法机关的审查和批准，政府财政收入、支出的安排，以及实施的结果，反映了政府与立法机关、各种政治力量、利益集团之间的反复权衡和较量，是一种多次博弈的结果，与企业个人决策相比，是一种集体决策和选择。这一点，已是各国财政法律制度的普遍做法，成为一种政治程序，与社会制度的性质没有必然联系。在中国，不仅政府预算，而且政府制定的经济和社会发展规划，也要经各级人民代表大会审议批准后执行。

公共选择理论是由著名经济学家詹姆斯·布坎南提出，经过众多学者发展而形成的。1957年詹姆斯·布坎南和沃伦·纳特在弗吉尼亚大学创办了“托马斯·杰斐逊中心”，其目标是促进“以个人自由为基础的社会秩序”，后来受到学校的排挤，1968年布坎南离开该校。1969年，布坎南和塔洛克在弗吉尼亚理工学院创办“公共选择研究中心”。在与托里森合编的《公共选择理论》中，布坎南提出：“我们想要做的事情，就是把40年来人们用以检查市场经济的缺陷和不足的方法，完全不变地用来研究国家和公共经济的一切部门。公共选择理论只是明确地提出有关公共经济的一般理论的一种努力……”参见〔美〕丹尼斯·缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版。1982年，“公共选择研究中心”移交给乔治·梅森大学。在詹姆斯·布坎南获得1986年诺贝尔经济学奖后，公共选择理论得到了主流经济学理论的认可，成为西方经济理论的重要分支。

从公共选择的基本涵义及其理论发展可以看出，公共选择反映了政府经济活动的一般特征，但应当明确，公共选择是以既定的政治制度为前提，在不同的政治制度下，公共选择的程序、公共选择的决定机制等存在重大差别。中国人民代表大会制度下的公共选择，与西方国家多党制议会民主制度下的公共选择之间，存在本质性的不同。而不同国家政治制度的差异，有其错综复杂的政治经济背景。布坎南等人倡导的公共选择理论，是以西方国家多党制议会民主制度为背景的，其主要的理论观点，诸如中位选民理论、互投赞成票、投票悖论、官僚行为分析等，都体现了这一特点。研究公共选择理论，既要把握其基本特征，为政府经济管理提供有益的思路、方法，又要注意其观点在不同政治体制下的局限性，特别是与发展中国家经济社会发展水平的差异。

第五章政府经济与公共选择二、直接民主中的公共选择

所谓直接民主，是指社会成员以投票等形式，直接参加公共物品生产和供给决策，参与社会政治、经济和其他事务管理。

1. 全体一致原则

全体一致原则，是指由于所有的人都能从公共物品的提供中受益，社会成员可就公共物品供给与其所需要征收的税收达成一致。即所有成员一致同意征收一定数量的税收，以提供相应数量和质量的公共物品。

全体一致原则要求社会成员就每个人的纳税份额和公共物品的提供数量达成一致意见，其选择过程表现为在一系列纳税份额组合中寻找均衡点，直到最后达成协议。假定一个社会由甲、乙两个人组成，他们为提供一定量的环境保护服务筹措资金，即分摊所需要的税收。其选择过程如图51所示：横轴表示环境保护服务的数量，甲的纳税份额以从O点开始的垂直距离表示，D甲表示其所需求的环保服务数量随着纳税份额的增加而下降。乙的纳税份额从O′开始，沿纵轴向下移动，其纳税份额上升，曲线D乙向上倾斜，表示其纳税份额与环保服务数量需求呈反方向变化。D甲与D乙相交于E点，表示为提供OF数量的环保服务，两人同意由甲承担OT比例的税收，乙则承担了O′T比例的税收，OT+O′T=1。该模型被称为林达尔模型有关内容参见〔美〕哈维·S.罗森：《财政学》，中国人民大学出版社2003年版，图51是在该书有关图形的基础上调整而成。。

图51林达尔模型全体一致原则的优点是，可实现资源配置的帕累托效应，也可达到林达尔均衡。即每个社会成员都按照其所获得公共物品边际效益的大小，来承担自己应分摊的税收或费用，公共物品供给量可以达到最具效率的水平。但其缺点是该原则存在两个问题：（1）假定人们在投票时是诚实的，每个人都能真实地表露自己对公共物品的需要；（2）找到每一个人都能接受的税负分担比率可能要花费较多的时间。在现实经济生活中，这两点解决起来都有一定困难。公共物品生产和供给中之所以存在所谓“免费搭车”的问题，就是因为有人不能真实地表露自己对公共物品的需要，只愿意从政府得到公共物品服务，但不愿意为之纳税。此外，为了达成全体一致，就税收分摊比例进行反复协商，随着社会成员的增加而难度增加，甚至不可能达成一致。

2. 多数裁定原则

（1） 多数裁定原则的涵义。为解决全体一致原则存在的问题，多数裁定原则便成为一种选择。所谓多数裁定原则，是指要通过一个方案，必须有一半以上的人赞同。多数裁定原则还可具体分为简单多数原则、有条件多数原则。简单多数原则是指在投票表决时有超过1/2的票数即可。如有100人参加投票，有51人赞成的方案就可获得通过。有条件多数原则是指投赞同票的票数超过了简单多数，如常见的要求达到2/3的多数。其中，简单多数原则运用最为普遍。应当承认，与全体一致原则相比，多数裁定原则下存在对少数人利益的损害，构成一种决策成本，特别是在简单多数原则中更为明显。在上例中，就仅仅因为赞成的人比反对的人多了1个人，就使得方案被通过，49人服从51人的决定。因而在决策中还需要适当关注这一问题。

（2） “投票悖论”和“票决循环”。在多数裁定原则实施中，有可能出现“投票悖论”和“票决循环”的现象，使投票不能产生最后的结果。假定有甲、乙、丙三个选民，在A、B、C三个方案中选择，甲的偏好次序是ABC，乙的偏好次序是CAB，丙的偏好次序是BCA，有关情况如表51所示。表51导致循环的选民偏好

选择选民甲乙丙第一种ACB第二种BAC第三种CBA

在表51中，A和B选择，A以2∶1的票数获胜。在B和C的选择中，B以2∶1的票数获胜。然而，在A与C的选择中，C又以2∶1的票数获胜。因而，无法确定最后获胜的方案。如果根据一般的推理，A优于B，而B优于C，则一定是A优于C，而上例中的结果是C优于A，这种现象被称之为“投票悖论”。如果上述配对投票能一直进行下去，则会出现A和B选择，A获胜，B和C选择，B获胜，A与C选择，C获胜，B和C选择，B获胜……这样不断循环下去，出现了“票决循环”的现象，最终无法在A、B、C三个方案中选择最优方案。

（3） 单峰偏好和多峰偏好。公共选择理论认为，“投票悖论”和“票决循环”现象是由于选民的偏好状态或结构形成的。包括单峰偏好和多峰偏好。单峰偏好是指在可选择的方案中，人们最理想的结果只有一个，如偏离这一点，无论方向如何，其效用都是下降的。而多峰偏好是指人们理想的结果不止一个，如在偏离了最理想的结果后其效用出现先降后升，则具有多峰偏好。单峰偏好和多峰偏好可用图52来表示。

图52单峰偏好与多峰偏好

图53选民偏好图在图52中，图（1）表示单峰偏好，E为选民最理想的状态，离开了这一点，其效用都是下降的。图（2）表示多峰偏好，选民有F、H两个理想状态。图53是按照A优于B，B优于C的次序，根据表51绘制的选民偏好图，甲和丙是单峰偏好，乙则是双峰偏好。可见，正是由于乙的双峰偏好，是投票陷入“投票悖论”和“票决循环”现象。因而，只要选民存在多峰偏好，就有可能陷入“票决循环”而无法选出最佳方案。

（4） 中位选民理论。在多数裁定原则下，假定选民的偏好是单峰的，则选择的结果是由中位选民的偏好决定的。所谓中位选民，是指他的偏好落在所有选民偏好序列的中间。一半人偏好大于其偏好，一半人偏好小于其偏好。表52表示，由甲、乙、丙、丁、戊五个人为某一项市政工程支出进行投票表决。表52多数裁定原则下的中位选民

选民甲乙丙丁戊赞成的投资额（万元）600800100012001400

在表52中，丙为中位选民，其所赞成的1000万元的投资额代表了中位选民的偏好。因为在投票过程中，如果支出小于1000万元，则丙与甲、乙三个人投赞成票，使方案得以通过。若支出大于1000万元，则丙与丁、戊三人投赞成票，使方案得以通过。

（5） 互商投票制，是指选民在投票时相互做交易，使有关方案得以通过的情况。如要建一家社区医院和一座图书馆，甲、乙、丙三人进行投票，丙对两个方案都反对，但甲反对建医院，乙反对建图书馆，在此状况下投票表决，则是两个方案都无法通过。如甲和乙做交易，若乙投票赞成建图书馆，作为回报，甲在投票时对建医院投赞成票。这样，医院和图书馆最后都以2∶1的票数获得通过。互商投票实际上是一种政治交易，在公共物品供给不足的情况下，有利于改善公共物品供给，增加社会福利，但在公共物品已有一定供给规模的情况下，则会产生过度供给，造成资源的浪费。如在上例中，若该社区已有一家较大规模的医院，可满足社区居民需要，在甲和乙做交易后，再建一家医院就属浪费。另外，互商投票制也会使某些利益集团得到好处。

（6） 阿罗不可能定律。从上述分析可以看出，无论简单多数原则，还是有条件多数原则，都存在其不足，能否设计一种更合理的原则，成为研究公共选择问题的重要议题。尼思·阿罗认为，在民主社会，集体决策规则应满足下列标准：①无论选民的偏好结构是什么样的，它必须能产生一种决策。如果某些人具有多峰偏好，选举过程仍不会崩溃。②它必须能对所有可能的结果进行排序。③它必须对个人偏好做出反应。具体来说，如果每个人都认为A优于B，那么，社会的排序必须是A优于B。④它必须前后一致。即A优于B，B优于C，则A必定优于C。⑤社会对A和B的排序只取决于个人对A和B的排序。这个假设又被称之为不受被选方案影响假设。⑥排出独裁。社会偏好决不能只反映单个人的偏好。阿罗经过研究后认为，一般来说，要找到一个满足所有这些标准的规则是不可能的。不能指望一个民主社会能够做出一个前后一致的决策。转引自〔美〕哈维·S.罗森：《财政学》，中国人民大学出版社2003年版，第107页。该结论被称为阿罗不可能定律。阿罗不可能定律引起了很多争论。哈维·S.罗森认为：“阿罗不可能定律并不是说不可能找到前后一致的决策规则，而只是说社会能否找到这样的规则是不确定的。”同上。阿罗不可能定律为我们认识公共选择制度提供了一条思路，要求社会成员在集体决策时有相同的偏好，也表明投票表决制度的相对合理性。

三、代议民主制中的公共选择

在直接民主制度中，社会成员以投票等形式，直接参加公共物品生产和供给决策，参与社会政治、经济和其他事务管理。然而，这种民主制度的缺陷是显而易见的，随着选民人数和决策议案的增加，其变得越来越不可行。如在一个上万人的社区，就是否建设一个中心花园，按全体一致原则进行投票表决，该议案获得通过的可能性微乎其微。因而在当代社会，代议民主制度或间接民主制度，成为民主制度的主要形式。即社会成员通过选举自己的代表，如我国的人大代表或其他国家的议员，代表自己的意愿参与社会公共事务管理，从事选举和任命政府负责人、审查和批准政府收支等决策活动。在代议民主制度下，通过公共选择来决定政府经济活动的机制和过程有其特点。

1. 政治家的行为

在代议民主制度下，假定选民在政治上具有单峰偏好，全民投票是为了其自身效用的最大化，政治家追求的是选票数量的最大化。则政治家就必然采纳中位选民赞成的计划，以争取最大数量的选票使自己当选。现代社会，具有相同政治倾向或利益的人结合在一起，形成政党，为争取更多的选票，取得执政权，各政党及其政治家就要努力使本党的竞选纲领和政策主张，得到中位选民的支持。我们以两党竞选为例，描述其选择过程（参见图54）。

图54中位选民与政党竞选在图54中，M为中位选民所在的位置，D、P两点代表了D、P两党目前得到选民支持的位置。如P党得到了P右边的选民支持，且还得到了X到P点选民的支持，D党得到D左边及DX之间选民的支持，则P党将获胜。如D党为了获胜，努力将支持的选民向X右边扩展，结果两党最终都向中位选民M点靠近，谁能得到中位选民的支持，谁将最终获胜。对于政治家和政党在竞选中的行为和动机，A.汤斯作了精辟的归纳：（1）政党或政治家是追求自己的利益的，而不是追求某种意识形态的目标或者公共利益；（2）政党或政治家是凭选票的极大化才能实现自我利益的；（3）政党或政治家是一起提出的竞选纲领或可供选择的提案来争取选票的；（4）政党或政治家提出的纲领或提案，只有符合中间投票者的偏好，才能实现选票极大化。王传纶、高培勇：《当代西方财政经济理论》，商务印书馆1998年版，第107页。

2. 政府公务员的行为

在西方国家，政治与行政分离，争取选票，赢得选举是政治家的事，而政府公务员则是职业行政管理人员，政治上中立，无论谁赢得选举，掌管政权，公务员都为政府管理服务。与企业家等其他社会阶层相比，政府公务员有其相对固定的等级与报酬，他们从事政府公共管理事务，不可能以追求个人收入的最大化为目标，而更多地关注官职、特权和公共声誉等。但官职、特权和公共声誉等往往与公务员所掌握预算规模大小呈正相关，因而，尼斯坎南认为，官僚们的目标是追求预算的最大化。William A.Niskanen，Bureaucracy and Representative Government, Chicago:AldineAtherton, 1971.Bureaucrats and Politicians, Journal of Law and Economics, December 1975.其过程可用图55来说明。

图55官僚模型在图55中，横轴表示公共物品一定的产量，纵轴表示效益和成本，TSC代表社会总效益，其斜率代表边际社会效益，TSB代表社会总成本，其斜率代表边际社会成本，TSC与TSB相交点的产量为Q1，边际社会效益等与边际社会成本时的产量为Q0。根据经济学原理，Q0是最佳产量，资源达到有效配置，然而，政府官员们为了追求预算最大化，想方设法说服选民同意给其更多的预算资金，并按照TSC与TSB相交点的产量Q1确定支出规模。很显然，官员们偏好的产量Q1超过了最佳产量Q0，导致公共物品供给过剩，形成资源浪费。产生这种现象的重要原因之一，就是因为政府公务员拥有提供公共物品的垄断权，他们所掌握的信息和具有的专业知识，往往是其他人无法替代的。如一个议员很难具体掌握制造核潜艇的细节和所需拨款。不仅如此，官员还可利用其优势，夸大公共物品效益，使TSB曲线向上移动，投票确定的产量超过了Q1（如虚线所示）。

3. 特殊利益集团的行为

在公共选择中，形形色色的特殊利益集团对决策结果具有十分重要的影响。所谓利益集团，是指那些由于特定利益而集合在一起，有组织地参与公共选择过程特别是意见表达功能的社会群体。这些特殊利益集团既可能是长期存在的，如制造商协会、工会等，也可能是由某于具体事件而临时形成的，如某一环境污染事件的受害者等。这些利益集团活动的目的，就是使公共选择的结果更有利于自己。特殊利益集团影响公共选择的途径主要有：第一，向议员等决策者提供有利于自己的信息，表达本集团的愿望，进行劝说和游说，以影响其投票决策。第二，以游行、静坐、示威、罢工等形式，向政府或立法机关施加压力，力图在公共决策中达到其目的。第三，直接或间接地向议员或政府官员行贿，以达到改变公共决策，维护自身利益的目的。因此，特殊利益集团活动的结果，使资源配置向某些特定的人群倾斜，难免损害其他人群利益。且普通劳动者一般都是弱势群体，往往处于不利地位。