章节内容

第七章政府支出概述

第二节政府支出分类

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在现代社会,政府履行职责,开展经济社会公共事务管理,涉及诸多领域,因而政府财政支出门类繁多。为了进行政府经济理论研究,加强政府支出管理,可选择不同标准,对政府支出进行分类。

一、政府支出按政府职能分类

政府支出为政府履行内外职能提供财力保障,因而按照政府职能划分,政府财政支出可分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。(1)经济建设费。即政府直接同于国家经济发展方面的支出,如基本建设投资;国有资本经营预算支出;农业支出;工业、交通、商业等部门的事业费;国家物资储备支出等等。(2)社会文教费。包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。(3)国防费。包括各种武器和军事设备支出,军事人员给养支出,有关军事的科研支出,对外军事援助支出,民兵建设事业费支出,用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费,防空经费等。(4)行政管理费。包括用于国家行政机关、公安机关(包括国家安全机关)、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。(5)债务的支出。包括内外债还本付息支出。(6)其他支出。这类分类的优点,是可以分析一定时期内政府履行其职能的重点,以及政府职能的变迁。如我国在计划经济管理体制下,基本建设支出占政府支出的比例较高,有些年份甚至高达40%。而在社会主义市场经济体制下,政府不再是市场投资的主体,基本建设投资在政府财政支出中所占比例一般不到10%,相反,社会文教费支出则大幅度上升,体现了政府职能的转变。

二、政府支出按经济性质分类

按照按经济性质分类,政府支出可分为购买性支出、转移性支出。购买性支出,是指政府以购买者的身份在市场上采购所需的商品和劳务,用于满足社会公共需要。政府购买性支出,遵循市场经济的基本准则,即实行等价交换。对市场运行而言,购买性支出,对消费和生产具有直接影响,可广泛用于调节各项经济活动。一定时期内政府购买性支出的规模与结构,对市场物价、有关产业发展有重要调控作用。一般而言,发展中国家社会生产力水平低,基础设施落后,国民经济面临工业化的繁重任务,政府财政支出中购买性支出占较大比重;转移性支出,是指预算资金单方面无偿转移支出,如社会保障支出、财政补贴等。由于转移性支出是价值单方面无偿转移支出,因此不可能遵循等价交换的原则,而是为了实现政府特定的经济社会政策目标。与购买性支出相比,转移性支出的重点在于体现社会公平,而对市场经济运行的影响则是间接的。在经济发达国家,市场发育程度高,社会基础设施比较完善,政府一般不直接参与经济活动,财政分配政策重点倾向于体现社会公平,因而转移性支出占较大比重。这种分类方法的优点是,以此可分析政府预算政策在公平与效率之间的权衡和选择,以及政府对市场运行干预的广度、深度,以及国家所处的经济社会发展阶段。

三、政府支出按支出具体用途分类

按支出具体用途分类,政府支出主要包括:(1)基本建设支出。(2)企业挖潜改造资金。(3)科技三项费用。反映新产品试制费、中间试验费、主要科学研究补助费等科学技术三项费用。(4)农业支出。包括行业管理、自然灾害救助、农业生产资料补贴、农业资源和环境保护、土地管理支出等。(5)林业支出。包括行业管理、森林救灾、天然林保护、退耕还林、森工、造林、防沙治沙等。(6)水利和气象支出。包括水利行业管理、防汛抗旱、水文水质水土水资源管理、水利建设、气象支出等。(7)工业交通等部门的事业费。(8)教育事业费。包括高等学校经费、中等专业学校经费、中学经费、小学经费等。(9)科学事业费。包括自然科学事业费、科协事业费、社会科学事业费等。(10)卫生经费。包括卫生事业费、中医事业费、行政事业单位医疗经费等。(11)抚恤和社会福利救济费。包括抚恤事业费、安置事业费、社会救济福利费、救灾支出、残疾人事业费等。(12)社会保障补助支出。包括财政对社会保险基金的补贴支出、社会保险经办机构经费、国有企业下岗职工基本生活保障补助等。(13)国防支出。包括军费、国防科研事业费、民兵建设费、专项工程事业费。(14)行政管理费。包括人大经费、政府机关经费、政协经费、社会团体经费等。(15)外交外事支出。包括外交支出、国际组织支出及偿付外国资产支出、地方外事费、对外宣传经费、边境联检费等。(16)公检法司支出。包括公安支出、国家安全支出、检察院支出、法院支出、司法支出、监狱支出、劳教支出等。(17)支援不发达地区支出。(18)债务本息支出。(19)其他支出。

政府支出按具体用途分类,2006年以前是同国家预算科目的设置相一致的,这种分类可以全面地反映财政资金的安排和使用,有利于各级预算的编制和执行,可以更好地对各项支出进行管理和监督。

四、政府支出按其功能分类

按其功能分类,政府支出具体包括以下内容:(1)一般公共服务支出。包括人大、政协事务、政府办公厅及相关事务、计划、统计事务、财政、审计事务、知识产权事务、海关检疫检验事务、工商与技术监督事务、人事、档案与检察事务、民族、华侨与宗教事务、国土资源与测绘实物、地震、海洋、气象事务、党派社团事务、国债事务及其他。(2)外交支出。包括外交管理事务、驻外机构、国际组织、对外合作与交流、边境勘界联检等。(3)国防支出。包括现役部队、国防后备力量动员、国防动员及其他支出。(4)公共安全支出。包括武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法行政、监狱、劳教、国家保密等支出。(5)教育支出。包括普通教育、职业教育、成人教育、远程教育、留学教育、特殊教育、干部教育及其他支出。(6)科学技术支出。包括科学技术管理事务、基础科研、社会公益研究、高技术研究、应用技术研究与开发、科技成果运用、科技服务、社会科学、科普等支出。(7)文体广播支出。包括文化、体育、广播影视、新闻出版、文物等支出。(8)社会保障和就业支出。包括社会保障和就业管理事务、财政对社会保险基金补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休支出、国有企业下岗职工生活补助、促进就业、抚恤优待、安置、社会福利、残疾人事业、社会救济、自然灾害生活救助等支出。(9)医疗卫生。包括卫生、中医、药品监督、医药事务、人口与计划生育、行政事业单位医疗等支出。(10)环境保护支出。包括环境保护管理事务、环境监测与检察、污染治理、城乡社区环境卫生、天然林保护工程、退耕还林等支出。(11)城乡社区事务支出。城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡公共设施、城乡社区住宅等支出。(12)农林水事务支出。包括农业、林业、水利、扶贫、农业综合开发等支出。(13)交通运输支出。包括公路运输、水路运输、铁路运输、民用航空运输等支出。(14)工业商业金融等事务支出。包括采掘业、制造业、建筑业、电力、邮政电信、旅游业、外经外贸外资与境外、粮油事务、商业流通与物质储备事务、金融保险业等支出。(15)其他政府支出。包括未划分到以上功能中的财政支出。这种政府支出划分方法,有利于体现政府各项支出在经济社会发展过程中所体现的功能、作用,可分析资源在不同领域的配置状况。

五、政府支出其他分类方法

1. 政府支按部门划分

按部门分类,政府支出可分为工业部门、农业部门、商务部门、交通运输部门、科技部门、教育部门、文化部门、社会保障等部门支出。这种分类方法,一方面,可以分析政府的部门政策导向,一般而言,政府对那些部门投入多,那些部门事业发展快;另一方面,将政府支出按部门分类,直接为编制部门预算服务。

2. 政府支出按预算编制方法划分

政府支出按预算编制方法,可分为经常性预算支出、资本性预算支出。经常性预算支出,是指满足政府履行日常内外职能所需要的支出,这部分支出一般都是无偿性支出;资本性预算支出,是指投入社会再生产领域,形成各类资产的支出,这些资产以后可为国家财政带来利税收入。将预算支出分为经常性预算支出、资本性预算支出,可分析政府履行基本公共管理职能与干预经济运行之间的关系。

3. 政府支出按预算管理体制划分

政府支出按预算管理体制划分,可分为中央预算支出、地方预算支出。中央预算支出,是指中央政府满足全国性和跨区域性公共物品服务的支出,体现中央政府职能实现的程度;地方预算支出,是指地方各级政府满足区域性公共物品服务支出。这种分类方法,可以分析各级政府履行其职能的具体情况,以及政府间财政分配关系。

六、国际组织及有关国家政府支出分类简介

1. 美国联邦政府按功能分类的支出

美国联邦政府按功能分类的支出包括:国防、外交、基础科学、航天与科技、能源、自然资源与环境、农业、商业与房屋贷款、交通运输、社区与地区发展、教育、培训、就业及社会服务、保健、医疗、收入保障计划、社会保障、退伍军人补贴及服务、司法费用、政府一般开支、净利息支出、未分配的补偿收入等。经济合作与发展组织:《比较预算》,人民出版社2001年版,第352页。

2. 日本政府按功能分类的支出

日本政府按功能分类的支出包括:社会保障支出、教育和科技支出、国家债务费用、养老金支出、地方财政支出(地方分享税)、国防支出、公共工程支出、经济合作支出、小企业支出、能源支出、食品检查支出、工资增加储备、储备金、给工业投资特殊账户的转移支付等。经济合作与发展组织:《比较预算》,人民出版社2001年版,第236页。

3. 联合国政府功能分类体系(COFOG)

功能分类是根据政府活动的目的进行分类,如教育、社会保障、住房等。联合国政府功能分类,体现在其国民账户核算体系和政府财务统计分析体系手册中。这一体系的目标是为国际比较提供一个分类标准,它包括14个主类、61个类和121个次类。其中,14个主类包括:核心公共服务和改革秩序中的一般公共服务、警察和安全事务;防务;社会服务中的教育事务和服务,保健事务与服务,住宅、供水和卫生,文化娱乐;经济事务中的燃料和能源事务,农业、森林和渔猎,矿产开采与建设,交通和通讯,其他经济事务与服务;未包括于一级分类中的支出。亚洲开发银行:《政府支出管理》,人民出版社2001年版。

4. 国际货币基金组织的政府财政统计分类体系(GFS)

在国际货币基金组织的政府财政统计分类体系(GFS)中,其经济分类包括水平与服务支出(工资与薪金、雇员养老金、其他商品与服务)、补贴、经常性转移支付、利息、资本性支出(资本支出和资本转移)、贷款减还款的净额。

上述国际组织及有关国家政府支出分类,有其不同的分类背景、标准,与我国具体国情有较大差距,但可为我国改革政府支出分类制度,研究支出管理规律,提高支出效益提供参考。

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