我国是一个农业大国，同时又是一个农业自然风险频发的国家。虽然改革开放后，我国农业总产值在国民经济中所占比重越来越小，但这并不能改变农业在经济体系中的基础地位。粮食安全与农业发展直接关系到我国国民经济的稳定。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。”然而，在市场化环境下我国农业和农民承受灾害风险的能力却越来越弱。自从20世纪80年代初实行农村经济体制改革和社会组织变革后，我国农村风险及其管理环境就发生了根本性变化，农村原有的计划经济体制下依靠政府和生产队共同分担灾害风险的机制多已不复存在，而新的适应市场经济的风险管理体系又一直没有建立起来。在此形势下，基于风险管理的视角探讨我国农业风险管理体制的创新路径与政策性农业保险的发展方法，是十分必要的。

我国农民具有数千年的农业风险管理经验和传统。早在战国时期就有人提出“必杂五种，以备灾害”的思想，建议用多样化种植（即“杂种”）来分散风险。在农业耕作实践中，农民也常常采取回避风险的措施，在易发生灾害的季节弃耕休闲或播种“小日月”庄稼，以减少耕种的投资损失。其他发展中国家实行的“分成租佃”制度，使灾害损失由地主和佃农共同承担，也是农业风险管理的手段之一。在我国农业发展中，一直提倡实行农、林、牧、副、渔“多种经营，全面发展”的方针，从风险管理的角度来考察，这无疑也是一种有效的将农、林、牧、副、渔各业的风险在五业中进行分散的措施。

还值得研究的是，从合作化开始所建立的我国农村集体经济制度对于农业风险管理的意义。集体经济建立的初衷之一就是依靠集体力量抵御自然灾害，也就是使农业生产风险在集体单位的地理范围内，在集体经营的各业之间进行分散，将灾害事故所造成的损失在社员户之间进行分摊，使局部地区或少数成员的风险损失由集体（建立的基金）予以补偿。这在实质上就是农业相互保险。在农村集体经济的历史上，它在一定程度上发挥了经济补偿作用，防止了少数农户因灾害事故而丧失在土改中分得的土地，解决了灾害事故后生产、生活的困难。集体经济在这方面可以发挥的作用，成为1959年我国全面停止试办农业保险的重要理由之一。

1978年以后，实行农村经济体制改革，联产承包、农户经营取代了长达20多年的集体经营和平均分配制度，极大地调动了农民生产热情，使农村经济得到长足发展，大部分农民较快地脱离了贫困。但是，从风险管理角度看，农户分散经营，各自成为经济责任主体，土地经营规模缩小，风险相对集中了。同时，我国农业正处在一个由传统农业向现代农业转变，由数量增长为主向质量改善为主转变的时期，农民正在并将进一步增加对“高产、高效、优质”农业的资金和技术投入，新品种、新技术、新方法相对于熟练的传统农业，必然可能带来新的风险。过去集体用于补偿灾害事故损失的后备基金提留减少甚至没有了，集体经济所具有的分散风险、分摊损失和经济补偿功能便逐渐削弱以至丧失了。在这种背景下，政府救助或救济制度成为实际中的主要农业风险管理手段。然而，传统的农业风险管理方法也好，政府救灾救济制度也好，无论其补偿能力还是补偿方式，都显然无法适应农村经济发展，无法满足现代农业经济保障的需要，利用现代农业风险管理的有效工具，建立农业保险保障制度便历史性地被提到议事日程。

同时，通过发展农业保险支持农业发展也符合世界贸易组织（简称WTO）有关协定中“绿箱政策”的规定。农业在一国的经济体系中属于弱质产业，而且随着一国整体经济的不断发展，农业的弱质特性将表现得愈加明显。因此，各国对农业加强保护变得越来越重要，同时也越来越敏感。作为WTO的成员国，农业保护政策的设计必须符合国际准则和适应国际趋势。从发展趋势看，价格保护政策在农产品自由贸易中将会受到越来越多的限制，以所得政策替代价格政策来实现农业保护和农业发展的目标，越来越必要。特别是，乌拉圭回合谈判后，美国和欧盟都已经逐步改变了容易扭曲农产品市场的传统农业价格支持政策。所得政策或收入政策，即农民收入的稳定化措施，包括减免（或负）农业税直接增加农民收入、政策性农业保险、农民年金保险、农民健康保险等。相对于价格保护政策，所得保护政策与农产品贸易之间的关系较为间接、隐蔽，而对农业稳定发展、农民生活稳定目标的实现却有直接促进作用。而且，WT0《农业协定》允许采取措施支持科学研究、公用基础设施建设、国内食品援助、自然灾害救济等领域，通过发展农业保险支持农业发展符合WTO“绿箱政策”的规定。因而。从世界自由贸易与国际化角度看，发展农业保险以保护农业经济，是大势所趋。

然而，农业保险在我国的发展道路一直崎岖不平。特别是在1950—2003年期间，商业性农业保险的发展几经起伏曲折历程：其中1950—1958年建国初期是国营农业保险萌芽起步阶段；1959—1981年经历了全面停办阶段；1982—1993年为农业保险恢复发展阶段；1994—2003年为农险业务停滞萎缩阶段。直到2004年，部分地区开始探索地方财政支持的政策性农业保险发展模式，2007年中央财政开始试点对四川、黑龙江、内蒙古等6省区农业保险保费补贴的政策，支持探索全国性政策性农业保险试验。越来越多的有识之士及中央、地方决策部门的领导意识到，发展政策性农业保险以规避农业风险，是市场经济下保护农民利益和实现农业持续发展的重要手段。事实上，世界上越来越多的国家都已经把政策性农业保险当作一项稳定农业生产、农民收入和促进农业资源合理分派的重要手段来实施。

2002年修订后的《中华人民共和国农业法》第一次确立了农业保险的政策性质，此后连续6年以“三农”为主题的中央“一号文件”都提出了扩大试点，加快建立政策性农业保险制度的要求。《中共中央、国务院关于2010年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次明确提出，要“加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制”。然而，我国农业保险的发展道路依然艰难曲折，近几年来政策性农险的试验范围虽有所扩大，也取得了一些经验，但迄今试验依然停留在局部地区的少数险种上。政策性农业保险在我国的持续发展和大规模开展仍然面临着诸多制度和技术层面的障碍，问题包括农业保险在农业风险管理中角色、作用的定位依然不明确，政策性农业保险的制度模式选择缺乏理论与实践论证，农业保险开展中地方与中央的政策目标冲突及职责不清、缺乏法律保障，大规模发展中农户逆选择风险难以规避，财政补贴额度、补贴方式的确定缺乏可行性和长效机制，巨灾风险分散与分摊机制还没有建立等，影响到政策性农业保险的可持续发展。因此，本项目的研究思路是，基于风险管理的分析视角，探索我国现行农业风险管理体系的脆弱性及农业保险在其中的应有定位，在分析农业保险试验历史经验教训、国外成功理论与经验的基础上，结合我国农户对农业风险及保险认知的实际，重点对我国政策性农业保险制度框架的系统设计及逆选择风险规避、巨灾风险分散、风险区划与费率分区、财政扶持机制的完善等实施难点问题进行深入研究，以促进政策性农业保险在我国的可持续发展和大规模开展。