2521〓商业保险公司农险组织经营模式的改革轨迹和评价

前三种组织、经营模式都是商业性人保公司系统在试验实践中逐步发展和创造出来的。人保公司是国有金融企业，尽管政府赋予它一定的政策性职能，但在1980年代中期以后金融系统深化改革和市场化步伐加快的环境下，公司内外越来越强调其商业性质，注重利润指标考核，把企业经济效益同职工工资、奖金和福利挂钩。这就把人保公司的农业保险业务经营推向两难境地：一方面要根据中央政府“加强农业基础，支援农业发展”的政策精神，必须举办难以赚钱的农业保险；另一方面，政府除了免除部分农业保险的税负外，既不补贴农业保险的管理费，也不补贴农民的保险费，使举办农业保险的公司“大办大赔、小办小赔”，不仅影响到人保公司内农业保险部门的积极性，也影响到整个人保公司的经济利益。

开始，这些人保公司着眼于内部核算体制的改革，提出了内部实行“切块经营”的设想，将县支公司内的大部分或全部保险业务捆成一“块”，以便通过险种盈亏互补和获得较多的税收政策的优惠，部分地解决种植、养殖业保险的亏损问题，使试验比较容易继续。

与此同时，他们根据“同舟共济”的新思路，将目光由人保内部投向外部，探索了上述第二、第三两种新模式。这样，人保公司可以利用县、乡政府的积极性和行政力量来组织、推动农业保险，并分担农业保险的风险责任。这在一定程度上解决了农业保险基金不足、农民缺乏自愿投保热情、保费支付困难和展业、理赔人力不足的问题，人保公司也因此而减少了自己的经营风险，提高了经济收益。这大概是1989年以后人保公司农业保险试验有较大发展，保费收入由1989年的129亿元，跃升到1992年816亿元的重要原因之一。

但这两种模式并没有从根本上解决人保公司的商业性质与农业保险的政策性质之间的矛盾。经营农业保险的经济效益仍无法与人身保险和其他财产保险相比。这就使人保公司依然从根本上缺乏举办农业保险的内在动力。地方政府帮助人保公司组织推动农险试验也好，地方政府与人保公司联合共保也好，虽然可以利用行政强制适当扩大承保面，但并没有解决农业保险基金的广泛筹集和积累问题。特别是由于利益主体的二元化，一旦发生灾损，便会造成农民多要，政府多报，保险公司多赔的二对一索赔格局，增加道德风险。另一方面，在很多试验地区实际上缺乏对农业保险的有效需求，农民无意投保农业财产，特别是无意投保农作物，而无法律依据的行政强制又常常引起农民反感。在这种缺乏基本的经济基础的条件下，人保公司所创造的这两种经营模式必然存在着软弱性和不稳定性。

通过保险互助会发展农业保险虽然是一种具有很多优越性的组织、经营模式，多数试验县乐意接受，人保公司的利益通过收取代办费和30%的分配收入而得到较好保证。但互助会（主要指河南省的互助会）的某些规章和做法，其法律依据需继续探讨。首先，互助会除了举办农业保险外，还举办农村其他财产（乡镇企业财产、家庭财产、拖拉机、农机具等）保险。而财产保险不属于政策性保险，特别是人保公司分配收入属于商业性质。这样可能会引起法律依据上的争议。其次，互助会经营的农业保险，其业务收入只占总收入的40%左右，而且农作物保险中最具重要意义的生长期农作物保险占的比例很小。假如广泛发展生长期农作物保险，没有政府强有力的财政支持也难以长期经营下去。再次，互助会带有浓厚的长官意志和行政强制色彩，其兴衰就自然与地方行政长官对农业保险的认识与兴趣联系在一起。据调查，这是当时一些地方互助会无法推行或不能巩固的重要原因之一。最后，互助会还有一个很大弱点就是范围太小，准备金积累能力弱，积累速度慢，不足以应付较大灾害。而当时像河南互助会的这种再保险方式和保障水平（赔付额以分入保费的二倍为限）遇到大灾也不可能得到充分补偿。

2522〓防赔结合的农业防灾保险模式的可行性与评价

农业保险将防灾作为自己的首要功能，形成防灾保险模式，这是一条充满希望的崭新的农业保险发展道路。其强大生命力就在于变灾后对灭失财产的消极赔款为灾前的有效防御，增加了社会财富。它既为农民减轻了粮棉产量损失，又减少了保险赔款和农民的交费压力，推动了农业生产的良性循环和保险事业的健康发展。这既为农业保险的发展找到了一条好路子，也为防灾减灾事业的发展找到了一条好路子。然而，德州的防灾保险究竟是否能够推广呢?或者说，德州的棉花雹灾保险所取得的效果是否仅为偶然呢?我们通过深入调查分析认为，德州的防灾保险模式带来巨大的社会效益相经济效益具有一定的必然性。这是因为：

第一，现代气象科学的发展，为防雹及其他灾害奠定了科学而可靠的基础。农作物生长与气象条件密切相关，长期、连续的气象报告为我们研究冰雹及其他灾害的发生提供了宝贵资料。随着气象事业现代化建设的发展，气象（台）站的各种仪器设备不断更新，气象预报的准确率不断提高。据有关专家介绍，目前我国冰雹预报准确率已达692%，这就为我们的防雹作业提供了准确的依据。

第二，现代化的通信设备为及时、正确地传递信息提供了保障。人工防雹具有军事化程度高、指挥严密，捕捉时机迅速、准确的特点。场外作业期间气象瞬息万变，合理利用空域，不失时机地进行人工防雹降雨，通讯畅通至关重要。当今通讯技术的高速发展，给防灾工作的开展提供了有利条件。

第三，充分挖掘和利用现有社会技术潜力，能基本保证防灾工作的需要。防雹作业需要炮手，炮手可从退役军人中挑选。目前农村有很多炮兵退役回乡，仅德州地区就有近800人，这些人在部从上已经熟练地掌握了高炮射击技术，稍加一定训练，即可以操作防雹高炮。另外，气象部门拥有一批科技人才，他们在观测气象、预报灾情方面有着丰富的经验，只要通过一定的机制调动起他们的积极性，便会加快防灾工作的顺利进行。

第四，保险为防灾体系的建立和运行提供了组织和资金保证，同时也为防灾效果提供最后保障。当前我国农村大部分地区的防灾、抗灾工作都不力，主要原因不在于缺乏防灾、抗灾技术，而是没有一个权威部门去组织，缺乏一种良好的组织机制和运行机制。德州的经验证明，保险可以提供这样的机制，保险公司可以充当联系的纽带，将气象、水利、植保、军分区等部门联合起来，形成社会防灾网络。保险公司的中心地位为防灾经费来源提供了保证。实际上，随着防灾基础建设的不断完善，防灾费用会逐渐减少。德州地区的防雹设施正常运转后，预计全区每年只需80万元的经费即可。在防灾作业过程中，由于各种原因，有时也会达不到预期效果，不可能保证百分之百的防灾成功。当防灾失败或防灾虽有效但仍有少部分损失时，仍需要保险提供经济补偿。保险的经济补偿功能是防灾作业不可替代的，它实际上为防灾效果提供了最终保障。

通过以上的分析可以看出，德州的防灾保险模式具有重要的借鉴价值，而且在我国很多地区也是可行的。但是，德州的防灾保险模式只是提供了一种发展农业保险的思路，其本身还很不完善。从德州的实践看，防灾保险模式的建立健全必须重视和完善以下几个问题：

一是以保险公司为核心，建立稳定的办事机构和防灾网络。德州的人工防雹降雨办公室是一个临时机构，有保险公司、气象局、水利局派出人员和聘任的临时工组成。长期性的任务建立在临时性的基础上是没有可靠保障的。由于这项工作军事化程度高，技术性强，属于一种系统工程，所以要求工作人员具有强烈的事业心和责任感。而现在的状况是：“防雹人员无户口，五月来了八月走”，防雹人员抱怨说：“外面一朵花，回家满脸疤”。这样长期下去就会人心不稳，影响这项事业的发展。我们认为，防灾属社会公益事业，防灾保险政策性强，理应得到有关政府决策部门的支持。在政府的支持和干预下，授权保险公司牵头，联合气象、植保、水利、消防、军区等有关部门组成有机防灾网络，并成立专门的防灾机构。该机构应隶属于保险部门，具有相对独立性，负责防灾设施的建设、防灾人员培训、防灾作业指挥及灾害科研等。

二是牢固树立防赔结合、以防为主的思想。在德州的实践中，将防灾与保险割裂开了，防灾办与保险公司相互独立，利益上没有相互约束、牵制关系。这样，防雹人员就依赖于保险，认为防不好有保险公司承担，群众受灾后也是期望得到赔款而无法追究防雹人员的责任。因此，应通过将防灾机构归由保险公司管辖，防灾人员的报酬直接与保险公司的经济效益相联系，将防灾与保险有机地结合在一起，方能调动防灾人员的积极性，加强防灾工作。同时，各级政府及有关部门，也应在群众中广泛进行以防为主、赔付为辅的思想教育，培养群众的防灾保险意识。

三是多方筹集防灾保险费用，建立充足的农业风险基金。从防灾保险中获益的不仅仅是农民，而且是整个社会。防灾保险基金的建立，单靠农民交费既不可能充足，也不合理。设想从以下五个途径解决保费问题，以减轻农民负担：一是由农产品的受益部门，如棉纺厂、棉花加工厂、食品加工厂、粮食部门、肉食部门、烟草部门等替农民摊一部分保险费，或由国家（或地方）专门设立农产品灾害补偿费（税）；二是担负农业灾害防救的责任部门，如民政部门、财政部门、水利部门等替农民交一部分保险费，因为防灾保险的开展可以减少这些部门的防救责任，节省了他们的防救费用，特别是随着各级地方政府财政收入的迅速增长，应对农业保险给予补贴；三是较发达地区从集体提留款中或乡镇企业收入中替农民交一部分保险费；四是农民自己交一部分；五是开辟接受社会捐助和运用所积累的防灾保险基金增值的渠道。

四是建立地方法规，以法规来保障防灾保险的顺利实施。防灾保险是一项造福全社会的公益事业，属公共商品的范畴，其交费在前，收益在后，容易为人们所忽视。为保证防灾保险必要的覆盖面，必须通过地方立法强制农民参加。农产品直接受益部门、农业灾害管理的责任部门等的交费规定，也只有通过法制手段才能保证贯彻执行。同时，地方保险立法可为防灾保险中其他各种保险业务活动的开展、防灾工作的进行等提供法律依据，使之有章可循、提高效率，特别是防止防灾中的各种不必要纠纷，以便有效地控制自然灾害和搞好灾后赔偿。

2523〓民政部门农村救灾保险的利弊评价

民政系统举办的农村救灾保险，是对传统农村救灾体制的一种改革，属于政策性保险性质。与传统的救灾体制相比较，救灾保险的具体优势表现在：

一是拓宽了救助资金渠道，增强了救灾经济实力。救灾资金由单一的国家拨款转变为国家、集体、农民个人三方供款，经济总实力相应增强。如1989年，当时82个试点县人口占全国农村人口的25%，而筹集的资金相当于全国救灾经费预算总额8%，人均占有救灾保险费35元，是全国农民人均占有l元救灾经费的35倍参见民政部《关于扩大农村救灾保险试点范围的请示》（1991）和《救灾保险统计报告》（1991年）。。

二是提高了灾后救助水平，扩大了保障面。试点地区灾后补偿水平一般比过去灾后救济高出4~5倍，而且凡是投保的农民都可以得到补偿。

三是提高了救助时效。以往从报灾到救济，一般需要三四个月。而农村救灾保险资金就设在县或乡一级，碰到灾害可及时理赔解决，一般只需一周到一月的时间灾民就可得到赔款。

四是查灾较细致，救助名单、数额张榜公布，一定程度上避免了以往救灾工作中报灾不实、平均分配、优亲厚友等不正之风。

民政部门的农村救灾保险，确实取得了一定成效。但他们的试验也存在不少缺陷和问题。首先，救灾保险与其说是保险，还不如说是救灾。这是因为：一方面，农民灾后所得损失补偿额依然很低。如河北省廊坊市1988、1989两年中对15万户次灾民支付赔款450万元，平均每户（次）仅获损失补偿额30元。湖南省民政救灾保险规定最高赔付额，水稻不超过60元，房屋不超过1000元，劳动力不超过1000元，耕牛不超过300元。另一方面，救灾保险的操作方法不规范，基本仍是照搬救灾救济的一套。但是，真正的救灾又是无偿的，而各地的救灾保险试点中农民要缴保费的50%~80%，是赔付或救助基金的主要供款者，因而救灾保险又似乎不是救灾，而是保险。

然而，从保险经营的角度来看，民政部门的救灾保险存在下列几方面的重要不足，且自身难以克服。

第一，保险基金的筹集和运用存在不足。没有充裕的保险基金，保险事业就没有可靠的保证。农业保险的发展，风险准备金的筹集是关键。救灾保险基金虽然原则上规定，从政府、集体、农民三个渠道筹资，但在实际中，由于缺乏刚性约束，除民政部拨付的50万元资本外，地方政府和集体经济的资助和补贴很难落实到位，最后交费责任只有落到农民身上。而按要求农民只支付50%~80%的保险费，即使农民交足，保险基金在理论上还短缺20%~50%。这就是说农村救灾保险的赔付能力必然要打折扣。何况农民收入水平不高，特别是中西部地区，就是支付这50%~80%的保险费也极不易。在保险基金的运用方面，一旦发生巨灾损失，由于行政条块分割，各地的风险准备金不能调剂使用，缺乏健全的大灾分散机制，仍然依赖国家。如1988年8月杭州市发生“七号强台风”，余杭、萧山等5县救灾保险应承担的赔偿责任为9534万元，而当时的可用资金只有151万元，缺额802万元，最后仍是民政部下拨了600万元救灾款作为赔付资金。另外在保险准备金的使用中也存在不当行为，保险基金用于当年赔付后的剩余部分应作为以后的赔款准备金专存，可有的试点县（例如贵州省某些地区）民政局竟用该准备金购买汽车、盖办公大楼。宁夏某县将准备金拿来办公司、建运输车队。这些所谓“三产”赔了本，无法收回准备金，救灾保险只好停办。

第二，机构设置及人员方面的不足。农业保险面对的是居住分散的农民和种、养分布于田间的作物、牲畜等，单靠民政局救灾科的几个人去展业、收费、定损、理赔远远不够。在这方面，民政部最初的指导思想就存在问题，认为“一个县有三、四个专职人员即可”、“乡级不设专职人员，可由民政助理员代办”参见民政部编印的《救灾保险资料汇编》1991年5月。。同时，救灾保险人员业务素质低，缺乏保险经营技术和经验。人员少、素质低，必然导致保险经营中的严重道德风险。据估计，救灾保险赔款中的水分一般有30%左右。浙江省萧山市在1988年的台风灾害中，县民政局经初步查损，上报赔付责任额为210万元，后经组织大量人力细致复查，实际赔款只有82万元，只占原上报数的39%。

第三，保险条款的制定不科学，保险经营不规范。很多地方的救灾保险经营，都是采用过去救灾救济中的“行政命令”、“一刀切”的做法，费率制定、保额确定、损失计算都不是以保险经营原则为标准，而是以简便易行为首要原则。在这方面最典型的是廊坊市的所谓“五统”模式（统一收费、统一收费标准、统一保障项目、统一保障标准、统一发放会员证），只顾简便，根本没有考虑保险经营中所要求的风险一致性原则和务农户作物产量水平、农房质量的差异。又如杭州市各县民政局所开展的家庭财产保险，在保险条款上列明家财险包括“衣服、床上用品、家用电器、家具、文化娱乐器具、非机动交通工具等生活资料、农具、工具、建筑材料，已收获的农副产品。”但保单上只写一个保额和保费，不列清标的种类、名称和实价。这样，家庭里在保险条款中标明的财产，不管什么损坏都可以报损。结果，各县在理赔中发生很多扯皮、纠纷事件。

还有一些导致失败的原因，例如，农村救灾保险的保障水平普遍太低，不足以维持农业简单再生产和受灾农民的基本生活，因此也缺乏足够的吸引力。另外，在民政部门开展救灾合作保险试点的县，传统的救灾制度仍然存在，农民受灾后不参加保险也能得到救济，抑制了农民参加合作救灾保险的积极性，保险中的逆选择也自然增多。这一点与美国1996年以前的农作物保险所遇到的问题相似。

正是由于救灾保险及其经营存在上述严重缺陷，故民政部门的试点虽曾一度繁荣，但最终必然在实施过程中暴露出种种弱点，以致困难重重。从1987年的9县市试点开始，到1990年扩展到102县市达到顶峰，1993年只剩下了60多个县还在试点，而且主要开展的是风险小的家庭财产保险、养老保险等试点，农作物保险、养殖业保险承保数量不断减少。到90年代末，救灾保险最终走向萎缩，乃至全面停顿。这一方面说明了农业保险经营之困难，另一方面，也说明了民政救灾保险机制具有自身难以克服的障碍因素。

民政试办农业保险的10年经历说明，传统的农村救灾体制确实已经不能适应现代市场经济发展的需要，农村灾害社会保障体系由过去的政府救灾救济为主，走向以农业灾害社会保险为主的改革，是历史的必然。尽管民政部门承办农业保险有诸多不可克服的困难和矛盾，但其创造的用市场化方式应对农业灾害损失和强调政府在农业灾害管理中的重要作用，以及政策性农业保险的经营思路，无疑对以后的农业保险发展或者试验，都具有非常重要的参考价值。

2524〓农业保险大规模开展的必然出路：政策性农业保险经营之路

虽然民政部门经营的政策性农业保险没有坚持下去，但以国营农场为背景的新疆兵团保险公司，特别是人保上海分公司与上海市农委联手经营的农业保险，发展成为专业性农业保险公司经营模式——上海安信农业保险股份有限公司（财政支持型经营公司），都取得了初步成功，为中国农业保险的进一步发展探索出了一条新的道路。

从表面上或者是体制上看，这三家试验有些不相同，但它们都比较符合政策性保险的政策性目的、操作方式和经营机制等共同特点。比如，政府提供资本金和初始准备金，一定程度的强制性，免征各种税赋，补贴管理费用和纯保费以使保险价格能够为农民或农场职工所接受，也使准备金积累有了较好基础。特别地，实行统保（且不论这种强制的合法性）有效防止了逆选择，政府也好，公司也好，都不指望从农业保险的经营中牟利。当然，政策性农业保险除了经营农业保险外，还应允许经营一些财产和人身保险，使风险可以在不同险别、险种之间分散，责任准备金可以在其间调剂使用。市（自治区）分公司和县（区）支公司之间，兵团公司与团、场分支机构之间合理的利益机制，既解决了展业和理赔的困难，又调动了各方面的积极性。

后面，我们将会从不同角度、不同层面的讨论中，再次审视本章所叙述的试验事实和初步概括的结论，系统探讨政策性农业保险在我国发展的理论与方法。