综观世界各国保险业发展，大凡能成为商业保险标的的，必须具备两条基本属性：一是标的价值高昂或价值集中，二是标的风险发生概率小而发生损失强度大。对被保险人来说，要求承保的保险事故一般是很少发生的，然而一旦发生，若由其本身承担则将遭受毁灭性打击。因此，就产生了对灾害事故的极大忧虑和对风险转嫁的强烈需求。同时，由于这种事故发生机会少，属小概率事件，期望损失与标的价值的比例小，进而费率低，被保险人完全有支付风险转嫁费用的能力。这样，潜在的保险需求就变成了有效的保险需求。在厂矿企业，机器设备、原料、产品都集中放置在厂房内，一场大火可能使其资产损失大半或全部，企业经营将无以为继，现代家庭耐用品如电视机、电冰箱、豪华住宅，一旦损毁一时难以重置。凡此财产的主人必然积极寻求风险转嫁。人身保险的标的也同样具有这种特点。人的生命或身体的价值是无限的，而导致其伤害的疾病、伤亡发现又难以预料，人们对自身生老病死的忧虑便产生了对人身保险的需求。选择这种标的来承保，保险人与被保险人之间很容易达成协议。这是一般商业保险的规律。
但是，农业保险标的大多数则不然。农作物及饲养的家禽家畜在生长发育过程中面临自然力和人力的作用，这两大力量使农业经常处在自然风险和社会、经济风险的威胁之中，其风险远远高于其他产业。农业生产是在土地上进行的，土地空间上的分散决定了农业保险标的和被保险人的分散性。一方面，对单个种养家庭来说，除了专业户，每户的实际损失额并不大，损失分散。由于个体损失不大，被保险人对风险转嫁即保险需求就不旺。实际调查也发现，大部分农民目前最需要的并不是农业保险，而是养老和疾病医疗保障。另一方面，由于农业自然灾害发生的广泛性，一个地区的农民生产损失具有共发性，农业总体损失巨大，经常发生巨灾风险，导致保险人的财务经营极不稳定，保险供给有限。再加之，农业灾害发生机会多，超出小概率事件的范围，期望损失与标的价值比例大。标的广泛分散，赔付次数多又加大了管理费用，因而农业保险费率极高。由这种高风险损失率和高管理费用率而决定的保险价格必然居高不下，农业保险的费率通常在普通财产险费率的10倍甚至几十倍以上。要让农民按全部农险成本支付保险费用，无论从经济上还是思想上都是难以接受的。潜在需求不旺，现实有效需求更难形成，这便是世界各国大规模发展农业保险所面临的普遍困境，也是我国发展农业保险的客观障碍。丁少群，马春晖论发展我国农业保险的阶段性模式经济问题，1995（10）：14-17，33。
在农业这一特殊领域如何开展保险呢?各国进行了长期探索，基本上形成了两种不同的基本经营模式：
一是谨慎选择的商业性保险经营模式，即保险人选择农业中那些不需要补贴或只需少量补贴的险种，按商业性原则经营农业保险。西欧国家的雹灾保险是典型代表，少数发展中国家对高价值的经济作物也采用这种经营模式，如毛里求斯承保甘蔗等糖类作物，牙买加承保香蕉，这些都属高价值作物。对于高价值的农作物，选择适当的风险承保，采用商业性原则，完全可能获得经营的成功。西欧国家的私营保险公司选择农业中那些不需要补贴或只需少量补贴的项目，按照真正意义上的保险要求，选择高价值的经济作物作为保险标的，选择损失机会发生少但强度大的风险作为承保风险。保险人与被保险人的经济利益和义务是对等的。这样一来，农民要支付充分的保险费，而保险人则对投保农民实行较高的补偿率。这种商业性经营模式在农业中的承保面比较狭窄，难以大规模地发展农业保险。比如西欧一些国家只选择了雹灾、火灾、风暴等单一风险的保险作为他们商业性农业保险的主要险种，这些灾害发生机会不多，但具有毁灭性，符合他们的地理气候条件和农业经济发展水平以及农民收入的水平。但是对于所有的农作物和牲畜普遍采用商业性原则来经营则是无法适应的。
二是大规模开展的政策性保险经营模式。这种模式的主要特点是国家或地方政府通过立法，将该国（地区）种植（或养殖）范围广、在农村经济乃至整个国民经济体系中具有重要地位的农作物（或牲畜）确定为保险对象，同时对农业保险的管理费用及纯保费给予大量财政补贴，被保险人只需交部分保险费用，由政府直接或委托商业保险公司经营，对农业经营者遭受的所有主要灾害损失提供经济补偿的制度。一般的，在该制度下，农民从农业保险中所得到的赔款收入远大于他们所交付的费用支出，即从农险中得到了政府的净收入转移。因而，这种经营模式实质上是一种市场化的农业救济或农业保护手段，将财政补贴与农业风险管理（保险）紧密结合，通过合理的财政转移支付，保护农民收入的稳定性和保障农业经济发展的稳定性。在该经营模式下，农民对保险的有效需求迅速扩张，农业保险得以在广阔地区普遍开展。该模式多由政府机构主导经营或直接经营，发达的北美国家和日本是这种政策性保险的典型代表。他们基本按照社会保险的性质开办农业保险，他们实施农作物一切险的保险，承保大多数主要农作物几乎所有自然灾害和病虫害，并对保险费给予大量补贴。美国和加拿大都是由官方的农作物保险公司（隶属农业部）来主导和经营政策性农业保险。日本则是根据“农业灾害补偿法”对稻、麦等粮食作物、养蚕、养猪等实行强制保险，具体经营方式是采用政府支持下的农业相互会社形式。希腊根据“农民社会保险法”，把农作物的保险与养老金、健康保险放在一起实行强制保险以保障农民的所有收入。在经济支持方面，美国政府在2000年对农作物保险纯保费的补贴额平均达到53%，还向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%~25%的业务费用（包括定损费），承担了农作物保险公司的全部管理费用。从1980—1999年，联邦政府给农作物保险的补贴总额累积达到150亿美元。加拿大联邦政府对农作物保险的捐助额大约占保险费总收入的50%。李军，Francis Tuan农业风险管理和政府的作用——中美农业保险交流与考察北京：中国金融出版社，200412日本政府对保费的补贴则更巨大，1947—1977年，保险管理费用总支出为495383亿日元，而政府提供了其中的320559亿日元，占65%。日本政府对保费的补贴额度高达总保费的三分之二，农业保险成为他们提高农业生产投资和稳定农民收入的重要政策工具。
我国民政部门在20世纪80年代末、90年代初所开办的农村救灾保险，当时也是按照社会保险的构想进行试点的民政部救灾保险资料汇编1991。从性质上看，民政部试办的农业保险也当属于政策性保险，但其在后来的具体实践中由于主客观原因没有能贯彻政策性保险的原则和方法。2004年成立的上海安信农业保险股份有限公司，是由上海市农委与人保公司等部门联合筹建的，也当属于政策性保险性质。虽然股份公司都会要求盈利，但该公司承诺农业保险业务不低于保费总收入的60%，上海市、县（区）地方政府在农户参加农业保险时给予了一定的保费补贴，同时，财政对种植业、养殖业保险和农村建房保险免征一切税赋。而且，在安信公司成立之初，上海市政府还表示，今后将不断加大对农业保险的补贴范围和比例，特别在出现大灾时为农业保险提供可靠的财力支持。
政策性保险模式不是完全意义上的保险，但却颇具雄心，能在农业领域广泛推行保险。显然，这里的政策性保险与完全市场化的商业保险是有区别的，它具有一定的救灾福利性质，但又不同于传统救灾救济制度，比较起救灾制度，农业保险更公平、透明和有效，同时还可以筹集一笔资金，提高救灾的效能。政策性农业保险不同于传统救灾制度，也不同于纯粹商业保险制度，它更类似于社会保障和福利制度中的社会保险。