农业保险是应该由政府来提供的公共物品，还是应由政府强制或激励人们消费的优效品？

关于农业保险产品的属性问题，在国内外一直存在争议。主要争议的焦点在于农业保险是商品还是非商品，是属于公共物品还是私人物品。但是，农业保险产品的属性是一个很重要的问题，直接影响着农业保险经营方式的选择。

刘京生博士曾在他的《中国农村保险制度论纲》一书中，从商品性和非商品性的角度讨论了农业保险的属性，提出农业保险具有商品性和非商品性二重性的观点。我们在前面的分析中已经指出，除了少数的雹害保险、收获期农作物保险（如麦场火灾保险）外，大部分生长期农业保险都是难以商品化和市场化的。在这里，我们重点探讨公共物品与优效品问题。

（1）农业保险是一种应该由政府来提供的公共物品吗？

关于市场优缺点的学说是西方新福利经济学的中心内容。西方主流经济学认为，在完全竞争的市场，能够自动实现帕累托效率最优化，使经济资源得到合理配置和充分利用，这是市场经济制度的优点。但自发的市场机制也存在着缺陷，主要有四点：公共物品问题、经济外部性问题、市场竞争的不完全问题、产生和扩大财富不均问题。在公共物品的供给存在经济外部性或市场垄断以及分配领域，市场机制是低效或失灵的情况下，这时，为了提高社会福利必须要政府出面干预，发挥政府的经济管理作用。农业保险到底是不是公共物品，是否一定需要政府的介入呢？

公共物品是与私人物品相对而言的。私人物品（private goods），是每一单位物品与劳务只能由一个人消费的物品与劳务。私人物品有两个重要的特征：其一是竞争性（rivalry），即一个人只有减少他人的消费自己才能消费。例如，在其他条件不变的情况下，只有减少他人食物的消费量自己才能增加同类物品消费。其二是排他性（excludability），即一个人一旦购买了某种物品，该物品的使用就由他选择，他可以排除其他人使用该物品。

公共物品（public goods），是指每一个人使用某物品与劳务的每一单位，而不能排除其他任何一个人使用的物品与劳务。公共物品也有两个重要特征：其一是非竞争性（non—rivalry），即一个人对公共物品的消费不会减少其他人的消费量。其二是非排他性（non-excludability），即不能把任何一个人排除在消费公共物品之外。也正如美国著名经济学家Paul ASamuelson所定义的，“公共品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。”国防和灯塔是典型的公共物品。国防费用不会因为增加一个人或减少一个人而受影响；灯塔也不会因多过往一艘船只使用它而多花成本。

公共物品的两大特征使其在消费市场容易出现搭便车问题，造成市场供给不足甚至零供给。搭便车（free rider），是指某人不进行购买而消费某种物品。搭便车引起的问题（free rider problem）是，如果公共物品由私人生产与销售，则这种公共物品的供给范围会非常小。之所以产生搭便车问题，是因为如果一个人支付多少费用对他能消费的物品量没有影响，那么显然就会刺激这个人不为这种物品支付费用。换言之，如果一个人不用购买就可以消费某物品，他就决不会去购买。私人物品的消费具有竞争性与排他性，不购买就无法消费，购买越多才能消费越多，所以不存在搭便车问题。但是，公共物品具有非竞争性与非排他性，不用购买就可以消费，而且一个人的消费并不减少其他人的消费，所以就存在搭便车的问题。

解决公共物品私人供给不足的方法，是改由政府供给。政府通过强制性税收来为公共物品筹资，以此来提供公共物品。这样公共物品的消费也就具有了强制性。但需要注意的是，由政府提供公共物品并不是说一定要政府生产，可以由政府组织生产，也可以由政府向私人企业购买。重要的是，政府能比私人部门在更大的范围内提供公共物品，增加社会的福利。

那么，农业保险是否属于公共物品呢？从公共物品的两个特征来分析，农业保险是满足消费的非竞争性的要求的，即一个农民对农业保险的消费（得到风险保障）并不会减少其他人的消费量（保障金额）。但农业保险不符合非排他性的要求，如果某人不缴纳保险费就不能在发生风险损失后得到保险公司的补偿，他完全可以被排除在农业保险的保障之外。而且，从供给角度看，保险人该商品的效用扩展于他人时的边际成本也并不等于零。事实上，保险人多提供给一个人农业保险的边际成本接近平均成本。所以说农业保险并不是一种真正的公共物品。那么，农业保险是否就是属于私人物品，可以通过私人供给来保证市场最佳供给量呢？也不是如此。

从购买农业保险所获保障的直接意义上来看，农业保险的消费是排他性的，不购买这种保险就不可能获得发生灾损后的经济补偿，但作为保险经营的完整经营环节，就无法排除不买保险的农户受益了。防灾防损是减少风险损失、降低保险经营成本的重要措施，在实施防灾防损措施时，不买保险的人常常可以“搭便车”庹国柱，王国军中国农业保险与农村社会保障制度研究北京：首都经济贸易大学出版社，2002，12。山东德州举办棉花雹灾和涝灾保险，保险公司为防冰雹专门为投保地区的农民购置了防雹高射炮，一旦发现可能降雹的乌云，就用高炮轰击，减少了雹灾的发生次数和（或）强度。对于这些地区没有投保的农民来说，没有花钱买保险但同样因为保险防灾工作而减少了雹灾损失。畜禽保险中的防疫工作往往也带有区域性，所以当地没投保的农户搭“便车”也不是没有可能。从这一角度出发，庹国柱教授及李军先生均认为，农业保险是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，即准公共物品；并认为作为准公共物品的农业保险，只能采取国家财政支持下的政府经营方式和（或）国家财政支持下的商业保险公司经营方式，服务于政府给定的经济和社会政策。从这个意义上说，也就是只能采取政策性保险经营模式。

另外，农业保险（特别是农作物保险）中的费率精算、风险区划等基础研究工作，实际上也是具有公共物品性质的。可以把农作物保险同农业研究产生的新技术相比较。通过比较，可以发现两者之间有很多的相似处， 尽管一个是技术性的革新， 另一个是社会福利性的革新。两者都能产生社会剩余。农业研究产生的社会剩余， 可以证实是非常大的， 但并不完全被生产者获得Roumasset农作物保险该不该由政府补贴//《国外农业保险：实践、研究和法规》，丁少群译西安：陕西人民出版社，1996：57-83；20

。经济学家（即使是对政府干预的价值高度怀疑的）普遍认为社会对农业研究要坚决支持。因为，农业研究产生知识产品， 这是一种公共商品；一个人对知识产品的使用无论如何不会妨碍其他人的使用。如果把农业研究让给私人公司来从事，他们将不会参与这种知识产品的生产，因为这种知识产品不可能独立地卖给每一个使用者。有些农业研究成果（ 如自交种），是不可能取得专利权的；即使可以取得专利权，但是使用知识产品要付价， 相对于最佳状态而言， 就必然会降低效用， 因为使用知识产品的社会边际成本是0。因此， 必须由政府来支持这种知识产品的生产和分配。不过， 如果基础知识成果是应用于生产私人商品， 如杂交种和杀虫剂， 在生产的这一后阶段还进行社会补贴就没有必要了。种子公司可以从农场主那里回收生产种子的成本（包括种子的研究费用）。

农业保险的性质不完全相同。显然， 农业保险本身不是公共商品，因为保险公司可以出卖保险给单个农场主， 并从他们那里回收成本。从这方面说， 其形式相似于种子公司， 而不同于那些从事基础农业研究的单位。然而， 必须注意的是， 农业保险这种社会福利性的革新，同样需要像导致杂交种子的基础遗传学一样的基础研究，这包括农业风险的评估与区划、保险责任的确定、保险合同的制订、保险费率的厘定与调整等。人们相当程度上忽略了农业保险的保险精算问题，由于农业生产和风险的特殊性，农险中的风险精算问题远比普通财产保险要复杂得多，这些问题会大大增加私人保险公司的经营风险性。农场主也并不知道农作物保险是如何影响他们的净收入分配的。为了探索保险的经营规律， 单纯的实验室研究是行不通的，必须通过实际开展保险活动的方式来获取所需要的资料，并通过理论与实践的对比不断地修正精算方法与结果，而这一过程通常要经过较漫长的时间。日本的事例是很有指导意义的。他们在1939年就开展了农作物保险计划，尽管在那时日本就拥有了大量资料， 但是直到1954年左右为止保险精算的依据仍然是相当薄弱的。这一事实说明，信息资料不充足是农作物保险发展（特别是大规模发展）的主要障碍，农业保险的发展需要大量前期基础研究工作的投入。而这些研究活动无可争议地是属于公共商品的范围的。这样， 政府在农业保险开展中应起什么作用就很明显了：是研究活动而不是农作物保险本身应该得到补贴；农业保险活动开展的初期面临着很大的不确定性风险，需要收集风险资料、探索合适的精算方法，因而在初期对农业保险进行补贴或许是合理的，但补贴的目标应当具体加以限定，并且一旦取得了经验， 补贴就应取消。

上面从公共物品理论出发，确实在农业保险的防灾防损环节存在着搭便车现象，农业保险发展初期的基础研究也确实具有公共物品的属性，需要政府的补贴或干预，但是，这些并不能说明作为损失补偿手段的农业保险本身就应该得到，特别是在农业保险的发展已经积累了足够的经验以后还需要政府的支持和补贴。下面我们从优效品角度出发，论述农业保险产品本身的购买也应该得到政府的鼓励和支持。

（2）农业保险是一种应由政府强制或激励人们消费的优效品。

优效品（merit goods）是相对劣效品而言的，一般是指对个人和社会均有益且效用较高的物品（或劳务）。初等教育、飞机上的安全带均是典型的优效品，而烟草、大麻则是典型的劣效品。农业是国民经济的基础，即使在高度发达的工业化社会农业在经济中的基础地位也是不可动摇的，没有农业生产的稳定，就不可能有国民经济的长期持续稳定发展。正如第二章所论述的，农业保险的开展对农业经济的稳定与发展有重要促进作用。参加农业保险，不仅对农民个人有利，而且对整个社会经济的发展都起着重要的“稳定器”作用，因而，农业保险也是一种优效品。

但是，从上节分析我们可以看到，由于农业保险本身具有的自然经营成本高昂，农民对农业保险的具有支付能力的有效需求是极其有限的，即农业保险的有效需求严重不足。另外，从效率理论来分析，理性的农民也是不会参加农业保险的。因为保险公司通常都是根据风险事故发生的概率和损失率的大小来精算出保险费的高低的。假定保险公司不需要盈利，并假定保险公司本身的业务经营费用等于零，那么，保险费应恰好等于风险事故损失期望值。如果计入保险公司的利润和业务开销，保险费显然就要比损失期望值更大，所以从经济上看花钱投保是不合算的，因为从参加保险的投保人整体来看，他们所付出的保费总额要大于事故发生后所得到的赔款总额，即买保险是有额外支出的（保险公司的经营费用和利税因素）。那么为什么还是有一部分人愿意参加保险呢？这可以用经济上的效用理论来解释。

效用理论认为，当一个人拥有的钱越多时，每一元钱的边际效用会降低。基于这一现象，人们愿意在有收入的时候、健康的时候或富有的时候拿出—部分钱放在收入中断时、生病时或变穷时来使用，哪怕因此而额外花些钱也合算。这不仅是买到了一种“安全感”，更重要的是由于支付保险费时，支出的是收入或生活中暂时多余的钱，而得到的保险公司赔款是事故发生后急需的资金。因而，所花每一块钱的保险费较之万一出事故所获得每一块钱赔偿的效用要小，所以虽然从钱的绝对数量来看，花钱买保险并不合算，但从钱所提供的效用来看却有所增加了，这就是人们愿意承受额外支出花钱买保险的原因。

虽然保险是一种对个人有益的优效品，但是，首先，人们不一定有足够的经济能力去购买它，特别是我国中西部地区农民收入水平还很低，甚至一些地区的农民仍然在贫困线挣扎。根据马斯洛的需求层次理论，人们在没有满足最低层次的生存需要的时候，是不可能产生对更高层次的生产、生活安全需要的。其次，即使有经济支付能力，也不是每一个个体都能认识到保险的作用并去购买它。这是因为：①人们的需求偏好具有多样性。布坎南认为，各人的偏好、能力、环境条件是不相同的，因此，他们就有不一致的信息和预期，其评价事物的价值和成本观念也不一样，所以选择的主观性使得它对于外部观察者来说是不可预测的。②由于人的理性有限性和信息的不充分性。特别是我国农民的文化层次和风险意识普遍偏低，由于人们的疏忽、判断失误和缺乏远见，往往阻碍人们做出明智的选择。在需要冒险等情况下，人们更有可能做出不明智选择。每个人根据自己的感觉估价福利，通常优先考虑解决那些迫在眉睫的问题（如盖房、子女教育、疾病等），而把将来的事情放在以后解决（当然也不排除少数极有远见的个体），他们在进行即期消费与远期消费的选择时，往往更倾向于前者。因此，即使得到了充足的信息，他们也仍然有可能做出不明智的选择。这类同于尽管系安全带可以增加从飞行事故中得以幸存的可能性，也尽管人们知道系安全带的好处，但还是因不愿意受束缚，或是存在侥幸心理，或干脆就是忘记了系安全带。同理，许多人在其有收入结余时却不为他们日后可能发生的风险灾害作充足准备，就是一种不明智的行为。那么，针对这种不明智的短视行为，政府有必要强制他们或通过激励手段引导他们去购买农业保险，以为日后可能发生的风险灾害作充分准备。

在对于政府有无必要强制人们购买优效品的问题上，有争议之处是，这种强制性与消费者主权有无矛盾。人们担心这会导致政府的“家长”作风，而政府一旦承担了家长的作用，特殊利益集团将会通过政府把他们自己关于个人应如何行为、应消费什么的观点强加给消费者，另一种意见认为在优效品问题上不应强调所谓的消费者主权。正如家长通常认为他们知道孩子最大利益所在一样，政府（及其智囊机构）具有集体的智慧，一般比个人更清楚他们的长远成本和利益。

优效品的应用范围比较广，但不能与公共品相互混淆。通过以上的分析，将农业保险定性为一种宜于由政府强制提供给农民或通过激励引导农民去消费的优效品，或许更为准确。