农业保险经营具有特殊的风险和技术障碍，这些特殊风险和技术障碍的解决离不开政府：

3241〓农业保险的费率难以厘定

农业灾害损失在年际间差异很大，纯费率要以长期平均损失率为基础，但有关农作物和畜禽生产的原始记录和统计资料极不完整，连续长时间（10~20年）的、准确可靠的农作物收获量和损失量资料、畜禽疫病死亡资料难以搜集，耕地占有资料也极不可信，这就给农业保险费率的精确厘定带来特殊困难。费率厘定难，就会在很大程度上影响经营的稳定性。这一问题在像中国这样以小农生产为主体的发展中国家尤为突出。

3242〓合理的保险责任难以确定

我国各地的农业实践千差万别，就在一县或一乡之内，其耕作制度、作物种类、品种和畜禽结构、自然地理和社会经济条件、灾害种类和频率强度等都各不相同。而保险经营的原则之一是风险的一致性，就是说，同一作物、畜禽的同一险种的保险标的，其保险责任应与其风险等级相一致。假如承保风险、担保产量（或金额）、保障水平不能准确反映农作物产量及其变化的差异，农民的选择性投保就难以从源头上加以防止。而要准确反映这些差异，合理确定不同地区不同条件下的保险责任，就必须进行农业保险区划，而农业保险区划要耗费巨大的人力和财力，而且不是保险部门一家就能轻易完成的，这就需要各有关政府部门的支持和配合。如果在商业性经营的条件下，私人公司根本无法圆满完成这类经营活动的。

3243〓农业灾害难以定损理赔

一般财产保险的标的是无生命的物体，保险价值容易确定，定损理赔相对容易一些。而农业保险的标的都是有生命的动植物，标的价值是不断变化的，赔款应根据灾害发生时的价值计算，而此时农作物还未成熟，畜禽处于生长过程中，要正确估测损失程度，预测其对未来产量和产品质量的影响是很困难的。对于特定风险的保险，还要从产量损失中剔除承保风险之外的灾害事故所造成的损失，这也是极不容易的。除了定损技术上的难度，理赔难还表现在地方政府的人为干预和农民的道德风险上，这方面的问题在我国各地试验中都很突出。

3244〓小规模经营难以分散风险

农业保险的危险单位危险单位是指一次灾害事故所造成的损失单位。危险单位的大小及数量多少直接影响保险公司的风险分散程度，详见第6章的论述。很大，冰雹、台风等灾害在一省不过几个危险单位，而洪水、旱灾、地震等风险多为数省一个危险单位，因此，此时由一县、一地或一省的商业公司来经营农业保险，风险很难在空间上进行分散。我国台湾地区曾先后两次作过建立农业保险制度的可行性研究，但最终因为台湾空间太小，一次台风就会使全岛受灾，保险赖以存在的风险分散机制发挥不了作用，保险也就不能成立，因此只好作罢。当然，保险的风险分散不仅包括空间上的分散，也包括时间上的分散，还可以通过再保险进行风险分散，但是只靠时间上的风险分散和再保险的支持（且不说再保险市场是否能满足需求），对保险人来说仍然带有巨大的冒险性，尤其是时间上的延续性必须有足够的资金支持和持久的耐心，这方面私人公司很难做到。当保险人处在还没有积累足够的保险基金的情况下，如果发生大的灾害事故，对私人保险人来说就会有灭顶之灾。况且，经营规模太小，单位保险产品的经营成本必然很高，这只会加剧供给曲线和需求曲线的反方向运动。

政府对于普遍性、巨灾性的风险提供保险的能力与商业保险机构比较存在着巨大差别。政府作为拥有暴力潜能的国家机器，作为政权主体，无疑具有某些强制权力。而任何商业性机构都不具备政府那种至高无上的权威和统筹兼顾、调节经济利益和经济关系的权力。政府的这种运用强制权的能力意味着政府可以做私营机构或其他非政府机构做不到的事，从而可以尽可能地在全国范围内扩大保险覆盖面，在全社会范围内分散风险。事实上，对于跨越几十年的长时期的保险关系，信誉是至关重要的。在这一点上任何信誉卓著的保险公司也比不上国家和政府可靠。

总体来看，从经营风险角度来考察，政策性保险经营方式至少在以下3个方面比纯粹商业性保险有较大的优越性：

首先，有一些风险是私营商业保险公司要躲避开的，或因为其有较大的不确定性，或因为要负较大责任，这时只能由政策性保险方式来经营。失业保险、农作物一切险是其中的典型事例，只能由政府机构直接承保或以政策扶持的方式委托商业保险公司经营。还有，某些风险由私营商业公司承保了，但达不到国家利益所要求的那种程度。例如，农作物雹灾保险在许多国家农民投保是不充分的，因为私营保险公司所收取的保险费往往是很高的。这也就是为什么雹灾保险在诸如德国、美国和加拿大要建立在政策性保险（也有人称为“国家保险”园乾治保险总论李进之译北京：中国金融出版社，1983）基础上的原因之一。牲畜保险甚至农业火灾保险在许多国家也有类似情况。北爱尔兰的棉纺织基金会和亚麻基金会（Scotch Mills Fund and Flax Fund），是根据1942年通过的棉纺织和亚麻（火灾保险）法案建立起来的，受农业部的管理和控制。在北爱尔兰，从承保的观点来看，亚麻棉纺织的火灾保险被证明是不成功的，许多公司拒绝提供保险，费率高也无人保。所以，政府决定实施强制性火灾保险计划，建立了上述两项基金。这一保险计划是强制性的，除非那家工厂已经为一家标准的保险公司所全部承保。在日本，健康保险本来是由设立在市、镇、村的健康保险合作社经营的，但这个私营保险组织经营的健康保险覆盖面不够广泛。现在，根据健康保险法，凡未设立健康保险合作社的地方，都有日本厚生省管辖的国营健康保险。

其次，有一些风险具有综合性特点并且需要承保其大部分时，政策性保险方式就比私营商业公司更适合一些。例如对疾病、老年、失业以及在受雇期间意外事故的保险、农作物保险就是这样，政府机构能以更大范围的保障来经营这些保险，使得风险能在广阔的时空得以分散。而且，政策性保险给保户的负担较少，因为国营保险机构不需要赚钱，而且，一定程度上还有国家财政的支持。

最后，也许成为有利于国家保险的最重要因素，是出于对国家政策的考虑，即通过政策性保险实施国家福利或经济政策。保险在各国越来越被看重，不仅仅因为它是一种商品，可在市场上买卖，而且还在于它是一种安全保障机制，或多或少地涉及所有的人。特别是由于福利国家概念的不断发展，要求保障它的所有公民都拥有丰富的物质生活，所以，对于人类生活基本不确定性的保障，就被看做是它的根本责任，这些不确定性有疾病、意外事故、死亡、老年和失业等。而要实现对这些不确定性保障的根本责任，最好是通过综合性措施，往往是强制性的社会保险计划来完成，充分发挥保险的“社会稳定器”作用。社会保险的业务，在各国基本上都是由政府的国营保险机构按强制性原则承保的。这是因为，如果对加入社会保险实行自愿原则，放任不管，就不会有许多人参加，不能达到预期的目的；如果私营保险公司经营社会保险，并强制国民加入，则动员投保人方面，将给保险公司以不正当的利益；如果强调社会保险的公共性、非盈利性，则私营保险公司亦不愿经营社会保险。而且，对于强制性的社会保险所必需的基金，可以通过被保险人的捐助、向雇主强征税赋及国家总税收中的补贴等办法来实现。集中了个人、企业（集体）和国家三方力量，共同为职工和国民的各种生活风险提供保障。而笔者的观点，就是农业保险应视作农村社会保险项目来发展（详见本章第一节及第二节第5部分的论述）。