古典管理理论当时不仅出现于美国和法国，也开始在德国兴盛起来，杰出代表就是马克斯·韦伯的行政组织理论。19世纪末20世纪初，英、法、美等国已涌现出一些大型的现代工业企业组织，而与此相比，德国的资本主义经济迅速发展，垄断组织相继出现，这些都要求企业组织形式的转变，即从传统家族企业向现代的资本主义企业形态转变，建立和经济发展相适应的管理体制和组织体制。家族企业中的大多数职位或职务的担任者，都是和企业所有者具有血缘关系或某种个人感情的人。他们担任管理人员并不是出于个人卓越的管理才能，而仅仅是因为他们和企业的所有者具有某种关系。这种管理模式以情感为基础而不是以理性为基础，也就造成了企业的低效率。针对这种情况，韦伯提出了官僚组织结构理论，以理性、制度和规范进行组织构建和管理，以适应现代化社会大生产发展的需要。当时德国社会和政府的特点是家长制和世袭制，传统权力突出，以官僚制代替世袭制，以合理合法的权威取代传统权威，成为任何一种合乎需要的统治的合法性基础。另外，德国最大的普鲁士邦长期处于俾斯麦的军事统治之下，在1866年的普奥战争和1870年的普法战争中获胜，统一了全国，促进了统一市场的形成，为德国资本主义经济的发展清除了障碍，这也促进了德国古典管理理论的产生。
马克斯·韦伯（Max Weber，1864—1920），是德国著名的古典管理理论学家，是继卡尔·马克思之后最有影响的德国社会科学家和经济学家，韦伯是现代社会学的奠基人，他与泰勒、法约尔齐名，并称为西方古典管理理论的三位先驱。他出生于德国图林根的埃尔福特的一个富有家庭，父亲曾是一位法学家兼市政议员。1896年全家迁居柏林，积极参加政治活动，其家庭有着相当广泛的社会关系。1882年，他进入海德堡大学攻读法律，并先后就读于柏林大学和哥丁根大学，1889年获博士学位。韦伯也于1883年、1885年和1887年先后参加过三次军事训练，1888年参加波森的军事演习，对德国的军事生活和组织制度有相当多的了解，这对韦伯的行政组织理论产生了重要的影响。1891年获柏林大学教席资格，1892年获柏林大学教授法学的教职，1894年担任弗莱堡大学政治经济学教授，1896年担任海德堡大学经济学家教授。1899年他游历了英、美、意大利等国，对美国的官僚制政党和美国社会经济组织中的进取精神进行了研究。
韦伯在学术研究方面建树颇多，在社会学、经济学、政治学、法学、哲学、历史学和宗教学等领域都有较深的造诣。他的代表著作有《新教伦理与资本主义精神》（1905）、《社会和经济组织的理论》（1921）、《一般经济史》、《社会学基本概念》（1922）、《社会学论文集》（1946）、《社会科学方法论》（1949）等。韦伯最突出的贡献是提出了官僚制，被称为“官僚组织结构理论”或“理想的行政组织体系理论”或“行政集权组织理论”，这是他在组织管理方面有关行政组织的观点，是他对社会和历史因素导致复杂组织的产生和发展进行仔细研究的结果，也是他的社会学理论的重要组成部分。他的组织体系理论以及他的限制企业文化和结构理论都对后来管理学的新发展具有重要的意义。韦伯的行政集权组织理论在西方管理学界享有很高的评价，他为官僚行政机构建立了一个非常理想的模型，对后世产生了深远的影响，也因此被后人尊称为“组织理论之父”和“官僚制之父”。他的行政集权组织理论在其《社会和经济组织的理论》中作了充分的论证，韦伯的行政集权组织理论主要分成以下三个部分。
一、 理想的行政组织
在韦伯看来，“理想的行政组织通过职务或职位而非通过个人或世袭的地位来管理，这就是关于集体活动的理性化社会学概念”
。
这种理想的行政组织体系即官僚制就是指通过职位和职务进行管理。需要指出的是，韦伯所说的“理想的”，不是指最满足需要的，而是指现代社会中最合理和最有效的组织形式。“理想”只是代表了一种纯粹的、现实中没有例证的组织形态，以和现实中各种各样的组织形态相区别。作为一种规范的理想行政组织体系，便于说明从小规模的传统家族企业管理到大规模的现代职业性管理的转化与过渡。
韦伯认为，现代理想的行政组织要发挥作用必须具备四个基本要素：第一，为达成组织目标所要求的日常活动是按照正式职责来分配的；第二，执行职责所需要的相对应的权力是按照稳定的方式授予的，并通过一系列强制手段严格限制；第三，行使权力和履行职责的方法由法律规定，权责匹配；第四，职位所需要的人员只有符合规定的条件才能被录取。这四项要素是理想的行政组织必不可少的条件，这种组织不仅适合于国家机关，也同样适合于私营经济领域的企业，这是现代国家和资本主义生产力充分发展的产物。
二、 权力的分类
在韦伯看来，各种社会组织在不同的发展时期具有不同的特点和性质，但无论哪种组织都离不开控制和权力，权力是社会生活领域普遍存在的要素。“社会与其组成部分，更多的不是通过契约关系或道德一致，而是通过权力的行使而被聚焦在一起，在那些和谐和秩序占上风的地方，权力的威慑性运用从未彻底消失过。”
〔英〕帕金：《马克斯·韦伯》，四川人民出版社1987年版，第101页。
他认为：“任何组织都必须以某种权力作为基础才能实现目标，只有权力才能变混乱为秩序。”任何一种合乎需要的统治都具有合法性基础，因为权力总会通过某种方式为自己的统治寻求合法性基础。权力代表了统治者的合法性，它意味着统治者的命令对被统治者行为的影响，以及被统治者对统治者命令的服从。正是这种命令与服从关系的存在使得统治自然而然地具有了合法性，进一步说，合法性来源于正当性的信念，即与按照形式上的正当和既定程序执行的规则保持一致，无论是个人权威还是法律法规，只要它形成于正当的程序，它就是合法的。这样被统治者就乐于接受统治者的命令，统治者的权威也具有正当性和合法性，从而为社会公众所接受。韦伯通过历史比较认为存在三种纯粹形态的合法权力（被社会公众所接受的权力）：
1. 传统型权力。这种权力的合法性来于不可侵犯的古老传统和执行这种权力的人的正统地位，对这种权力的服从是对拥有不可侵犯的正统地位的个人的服从。传统权力有族长制和世袭制，族长制是传统权力最重要的表现形式，人们对族长首领的服从是以对个人的盲目忠诚为基础的，族长行使权力的约束力也来自传统习惯，实际上他们宁愿遵从习惯也不愿意遵守法律。世袭制也是传统权力的重要表现形式，世袭统治者的权力是任意的，被统治者也必须按照统治者的旨意行事，统治者的权力看来是绝对的、无限制的，但仍然受到传统习俗的支配。总之，在传统型权力中，人们对权力的服从是基于统治者的正统地位，统治者行使权力时也受到传统的制约，由传统确定下来的规定一旦被违反，统治将面临失去合法性的危险。
2. 魅力型权力。这种权力的合法性来自于对某个具有模范品德的英雄人物或是具有某种天赋的人物的崇拜和热爱，对这种权力的服从也是基于追随者对英雄人物的超凡魅力的信仰和忠诚，而不是来自于某种强制的力量。领袖人物以其领导天赋和英雄行为赢得追随者的信赖，从而维护其统治的稳定，他们一旦失去追随者的信仰，这种权力就会崩溃。追随者对领袖人物的信仰也是自愿的，而不能被强制。但韦伯指出，持久的政权不能以信仰和崇拜为基础，因此，魅力型权力不能长久地作为稳固政治统治的基础。
3. 法理型权力。法理型权力是指建立在正式制定而非个人臆断或崇拜的法规基础之上的权力，这种权力的合法性来源于理性和法规，对这种权力的服从也是对合理合法的客观秩序的服从。上级拥有权力是基于他在组织内所处的职位，下级的服从也是对以法律为基础建立起来的等级制度中所规定的职位的服从。在这里权力和权力的行使者是相分离的，一切都必须依法规行事，遵循人们所共同接受和认可的客观秩序。这种权力只有在法制社会中才能存在，也是现代社会组织的权力基础。
综上三种不同类型的权力，可以看出每种权力都有各自的合法性来源和服从基础：
权力类型要求服从的基础
传统型权力服从我，因为我们的人民一直这样做
魅力型权力服从我，因为我可以改变你们的生活
法理型权力服从我，因为我是你们法定的法官李长武：《近代西方管理思想史》，吉林大学出版社1991年版，第130页。
在这三种类型的权力当中，韦伯认为效率最差的是传统型权力，因为其领导人不是按照能力来挑选的，管理也只是为了保存以往的传统而行事；魅力型权力带有浓厚的感情色彩，并非理性的，其管理是依据某种神秘的力量来进行的；只有合理的法定的权力才能作为行政组织的基础，这是保证组织能够健康发展的最好的权力形式。所以，在韦伯看来，只有和法理型权力相适应的组织才是“理想的官僚制”，只有这种组织的效率最高。
三、 理想的行政组织管理体制
韦伯认为理想的行政管理体制即官僚制，不同于以传统权力或对某种神秘启示的信仰为基础而建立的管理体制，它是以合理、合法的权力为基础。官僚组织结构之所以能带来高效率，是因为从纯技术的角度看，官僚制强调知识化、专业化、制度化、正式化和权力集中化，它在组织中消除了个人感情等非理性因素对组织活动的影响，因此，它能使组织内人们的行为理性化，具有一致性和可预测性。韦伯理想的行政集权组织体制的主要特点：
1. 明确的组织目标。明确的目标是任何组织运行的基础，人员的一切活动都必须遵守一定的程序，以实现组织的目标。
2. 明确的职能分工。人员按专业化进行分工，明确划分每一个组织成员的职责权限，并以制度和法规的形式严格固定这种分工。在官僚制的组织结构中，所有工作都被细分为若干小的方面，然后落实到组织中的每个人，并且组织中每个职位的权利和义务都有明确的法律规定。高度明确的分工有利于形成工作的专业化，有利于提高组织的工作效率。
3. 层级节制的权力链条。在官僚制组织中等级与权力是一致的，各种职位按权力等级组织起来，形成一个井然有序、层层节制、自上而下的金字塔式权力等级体系。在这种权力体系中，每一级人员的权力与责任相互对应，对自己的行为负责，并共同服从于一个指挥决策中心，上级对下级进行指挥和监督，下级服从上级，从而形成一个严密的行政管理等级系列，保证组织的强有力和稳定运行。
4. 专业的培训机制。官僚制的不断发展，必然带来专业管理人员的增加，这就要求组织内的所有职务都要由受过专业训练的专业人员来担任，具有与职位相适应的技术能力。因此，人员任用必须经过考试和培训精心挑选，根据职位需要提供各种专业的培训，以候选人的技术条件为依据来挑选，以提高管理人员的素质和能力，人员职位相称，同时又相对固定，以从根本上提高组织的工作效率。
5. 合理合法的人事制度和薪酬制度。人员任用根据职务的要求，以自身的资格条件和能力为基础，实行委任制， 职务要能发挥人员的最大积极性，并以自由契约关系来承担，不得随意免职、转职和脱离组织。组织发给员工固定的薪金和养老金，保障他们应得的各项合法权益，也同时拥有解雇他们的权力。管理人员的升迁、奖励和报酬要以明文规定的工作成绩和资历为标准，组织应有稳定、合理的薪酬制度和严格的考核制度。
6. 组织管理的非人格化。韦伯认为，组织管理应明确划分公事和私事的界限，公务活动不得掺杂个人感情等非理性因素的影响，为保证合理性、合法性和客观性，在人员之间的关系上应完全以理性准则为指导，每个组织成员都恪尽职守，以冷静的态度处事，这就表现为一种指挥和服从的非人格化关系。这种关系不是由个人决定的，而是由职位所带来的权力决定的，只是工作与职位的关系，而非对人的关系。他们拥有人身自由，只是在与人身无关的官方职责方面从属于上级的权力。组织建立起这种关系就能保证成员行为的理性准则以及处理问题的客观性，这不仅提高了组织的工作效率，也有效地避免和防止了人与人之间的摩擦，维持了组织的和谐运行。
7. 严格遵守规章制度和办事程序。官僚组织要建立有关职权和职责的法规和规章，组织的运行就是以一整套规章和程序为基础对组织及其成员进行管理的，以保证组织管理工作的统一性和明确性，减少个人感情的影响和组织内部的冲突与矛盾。韦伯认为，组织中的规章和程序具有稳定性，可以保证组织运行的合理性、合法性和连续性。组织对每个员工的职权和协作范围都有明文规定，管理人员在行使其职权时受到严格而系统的纪律约束和控制，从而使每个员工能够正确行使职权，形成组织成员职能行为的规范化，排除个人感情的随意判断，保证了各项业务处理的一贯性和整体性。
8. 业务处理和传递以书面文件为准。在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都要以正式文件的形式下达，即使可以用口头方式联系的业务活动，最终处理也要以指示、申请、通知和报告等规范的书面文件形式处理。韦伯认为，书面文件的下达都记录在案，具有稳定性，不会因为领导工作的变动和成员的来去不定而中断沟通，这有利于明确下级成员的任务和规范上级的权责，也能保证业务处理的准确性和规范性，防止个人的主观随意判断，便于加强控制，实现组织目标。
韦伯认为以上是理想的行政组织体制的主要特点，这种组织所体现出来的准确性、迅捷性、明确性、统一性、严密性、简单性和非人格化等都使组织最符合理性原则，这种体制能够获得最大程度的效率，能够保证对人实行最合理的控制，能够实现最优的稳定性、纪律性和可靠性。在韦伯看来，组织的管理形式是和社会的发展和变迁相联系的，官僚制具有很强的历史性，它适应了封建社会向现代工业社会转变的需要，是和资本主义社会化生产相适应的一种严密管理体制，不仅适用于经济领域，也适用于社会生活的各个领域。这种体制强调集权化、制度化，忽视人的积极性和非正式组织的作用。这种理想的行政组织结构分为三层，最高管理层、中间管理层、基层工作人员。这种金字塔式的三层制组织体系结构，直至今天仍然发挥着作用，韦伯对后世影响之深远可见一斑。
四、 对官僚制的评析
韦伯生活在德国资本主义经济迅速发展的时期，19世纪末20世纪初，德国已经进入欧洲工业强国之列，但同时封建制的影响还广泛存在。韦伯提出的理想行政管理体制适应了社会化大生产和组织管理复杂化的需求，促进了德国资本主义的发展。同时官僚体制的理性原则和非人格化管理也否定了封建世袭制的管理模式，韦伯的理论事实上反映了当时德国从封建制向资本主义制度过渡的要求。官僚制是依照职能和职位对权威资源进行合理配置，以层级制为组织形式，以世俗化、专业化的职业官僚为管理主体，以理性设置的制度规范为运作规则的管理模式，更多的是体现的一种“理性精神”，正是这样一种非人格化的管理体制，适应了现代经济、技术和社会的发展，显示出了以往其他管理模式无法媲美的管理效率，以致纯粹从技术上看，可以说它是“实施统治最合理的形式”
〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》上册（林荣远译），商务印书馆1997年版，第248页。
。但与此同时，官僚制本身也存在困境，韦伯在书中对官僚制提出了批评：
第一，假设的有效性。官僚组织理论蕴含等级分明、权责明确的上下级关系，其中的一个假设就是当上下级之间出现矛盾时，上级所作出的判断必然优于下级的判断，显而易见，这个假设存在缺陷。
第二，过分强调组织原则和执行规章制度，这一点是官僚组织结构理论受到批评最多之处。过分强调恪守规章制度，抑制了人们的创造革新能力和工作积极性；种种繁文缛节束缚了人们的手脚，使整个组织变得僵化，失去了应有的活力和应变能力，还会形成不良的官僚主义和官僚作风，阻碍组织的健康发展。
第三，忽视了存在于正式组织之中的非正式组织。非正式组织是普遍、客观的存在着的，它的行为准则是以感情作为基础的，做什么和不做什么的标准都是满足非正式组织成员的感情需要。而官僚行政集权组织理论则忽视了正式组织中存在非正式组织这一客观现实。
以上是韦伯行政集权组织理论的主要内容，是韦伯对资本主义管理经验进行总结提出的一种制度化、法律化和程序化的组织理论。他认为这种正式的、非人格化的等级分明的理想的行政组织体系是人们进行强制控制的合理手段，是达到目标、提高效率的最合理和最有效的组织形式。官僚制强调专业化、知识化、正式化、制度化、等级化和权力的集中化，它在组织中消除了个人情感、社会关系、个性特点对组织活动产生的负面影响，因而可以使组织内的人们的活动和行为趋于理性，并且能够被预测。但官僚制提出后，在20世纪四五十年代以前，并没有得到欧美各国应有的重视，主要原因是当时的社会文化和历史条件还没有形成对行政组织理论的需求。但随着资本主义经济的进一步发展，以及企业和社会组织规模的不断扩大，社会组织日益复杂，人们越来越认识到管理的重要性，韦伯的行政组织理论展现出巨大的理论价值和应用价值，在管理理论中具有开创性和先进性。今天，官僚制已成为各类组织普遍运用的典型结构，广泛应用于国家机构、军队、政党、企业和各种社会团体之中以及所有的管理工作，在组织设计当中发挥着有效的指导作用，并且得到了西方管理学界的普遍认可，人们不断从他对管理的探索中得到启发。