——以中国台湾地区“内政部”2006—2009年诉愿案件为例
张永健
法学博士，中国台湾地区“中央研究院”法律所副研究员暨法实证研究数据中心副执行长，电子邮件：kleiber@sinica.edu.tw。作者感谢《北大法律评论》的内部与外部匿名审查人、翁岳生大法官、吴信华教授、刘淑范教授、王必芳教授、黄舒芃教授、黄国昌教授、钟骐教授、苏彦图教授的宝贵意见与帮助。研究助理王玠涵小姐、陈忆馨小姐、陈滢竹小姐、陈昱志先生、金益先小姐帮助编码案件、分析数据、搜集文献、协助行政，备极辛劳，在此深深致谢。本文部分素材，经过改写后，以不同的问题意识，出现在笔者的繁体字专书《土地征收补偿：理论、实证、实务》中。本文所涉杂志无特别标明均为台湾学术期刊，兹不一一注明。
AnEmpiricalAssessmentFramework
ofAdministrativeAppealSystems:
WithaCaseStudyof“theMinistryoftheInterior
Administrative”AppealCasesin2006—2009ofTaiwan
YunchienChang
内容摘要：中国台湾地区每年有数万件诉愿案件，但却少见以诉愿决定为主题的实证研究。本文除以台湾地区“行政院”所公布的台湾地区“内政部诉愿会”相关统计数据为研究客体外，抽样台湾地区“内政部”2006年至2009年近900件诉愿案件，以逻辑回归模型、费雪精确检验、叙述统计，分析抽样案件。本文提出“诉愿程序更正比例”为新的指标，用以辅助评估台湾地区“内政部诉愿会”的运作成效。该指标计算诉愿程序所发现的行政处分错误，占诉愿暨诉讼程序所发现的行政处分错误之比率；台湾地区“内政部诉愿会”的诉愿程序更正比例为91%。此外，本文发现台湾地区“内政部诉愿会”倾向尊重原处分机关对“非法律专业”案件的事实认定；并且，诉愿决定书较少记叙“合目的性审查”的内容。再者，当事人较少陈述意见，台湾地区“内政部诉愿会”更少举行言词辩论。最后，台湾地区“内政部”诉愿审议时间一般短于台湾地区“高等行政法院”审议时间，但有23.8%的诉愿人未接受诉愿结果而向台湾地区“行政法院”提诉。
关键词：诉愿非法律专业“诉愿审议委员会”台湾地区“内政部”合目的性审查法学实证研究
一、导论
相较于学界对我国台湾地区“行政法院”判决蔚为主流之研究
对台湾地区“行政法院”判决作个案评释的文献多如繁星，于此不赘。对台湾地区“行政法院”判决的实证研究，参见叶俊荣、张文贞：“司法积极主义：论‘行政法院’改制之后对于违法行政命令审查的积极趋势”，载葛克昌、林明锵主编：《行政法实务与理论（一）》，台湾元照出版有限公司2003年版，第39—76页；叶俊荣、张文贞：“转型法院与法治主义：论‘行政法院’对违法行政命令审查的积极趋势”，载《人文社会科学集刊》2002年尚属少见
参见例如：吴秀明：“诉愿：一个在公平交易法领域早应被淘汰的制度——兼评台湾‘行政院诉愿会’院台诉字第0970084780号决定书”，载《台湾本土法学杂志》2008年第111期；蔡震荣：“论诉愿管辖权机关之确定——评台湾‘内政部’1998年0980280875诉愿决定书”，载《月旦裁判时报》2010年第2期；李建良：“试论大学评鉴结果之法律性质——兼评‘教育部’台诉字第0970089970A号诉愿决定”，载《台湾法学杂志》2009年第123期；林明锵：“警察人员之招募训练与升任限制——兼评‘考试院’1996年考台诉决字第041号诉愿决定”，载《警察法学》2007年第6期；林素凤：“程序重新、诉愿再审与再审之诉——兼评台北市政府1991年10月16日府复字第09119027501号复审决定”，载《月旦法学杂志》2005年第118期；陈樱琴、王忠一：“网络咖啡业管理之争议——评台北市府诉愿决定书府诉字第09103962301号”，载《法令月刊》2003年第54卷1期。
；而关于诉愿决定的大规模法学实证研究（empiricallegalstudies），则更属凤毛麟角
据笔者所知，截至目前，只有一篇期刊论文。参见孙德至、司徒嘉恒：“‘国家通讯传播委员会’诉愿制度实证研究”，载《中研院法学期刊》2011年第10期。此外，在2012年7月以前，共有四篇硕士论文以大规模统计数据与实证方法研究诉愿制度。参见陈旺志：“花莲县政府诉愿案件之实证研究（2004—2010）”，台湾东华大学公共行政研究所2012年硕士论文；林美利：“台湾诉愿机关绩效评估指标之研究——以台湾‘内政部’为例”，台湾政治大学社会科学院2008年行政管理硕士论文；郭益玟：“管制政策的分配政治特质：台湾环境保护诉愿决定的实证分析（1993—2007年）”，台北大学公共行政暨政策学系2009年硕士论文；郑翠玲：“高雄市政府诉愿案件之分析研究”，台湾中山大学中国与亚太区域研究所2009年硕士论文。
。然而，台湾地区“行政院”暨所属各级“行政机关诉愿审议委员会”（下称台湾地区“行政院所属诉愿会”）一年约处理1.8万件诉愿案件，而每年只有5000个诉愿人到台湾地区“行政法院”争讼。
自2006年到2009年，每年台湾地区“行政院所属诉愿会”处理诉愿案件总数分别为19102、18215、16788、20886（平均为18570）件，而每年不服诉愿决定而提起行政诉讼案件总数为5698、4970、3891、3865（平均为4773）件。数据来源：台湾地区“行政院”全球信息网，http://www.ey.gov.tw/pda/news.aspx?n=6577239FDC0F719E&sms=78702647C7A5B61B，最后访问日期2012年12月8日。
所以大部分对行政处分不满者之最后救济程序，就是诉愿；由此可知实有探讨诉愿运作良窳之必要。
台湾地区“行政院诉愿审议委员会”（下称台湾地区“行政院诉愿会”）自2001年开始公布关于诉愿制度运行之各种统计数据，并使任何研究者皆可轻易自官方网站
台湾地区“行政院”全球信息网，http://www.ey.gov.tw/np.asp?ctNode=2295&mp=1，最后访问日期2012年12月20日。
取得，乃是支持诉愿制度实证研究非常重要的第一步。台湾地区“行政院所属诉愿会”，甚至已进行初步数据分析，例如将台湾地区“行政法院”撤销诉愿决定理由分为12种，并分机关、年份统计。由于台湾地区“行政院诉愿会”令人赞赏的努力，学者才得以引证诉愿制度统计数字。
参见蔡志方：“论行政诉讼先行程序之免除——以台湾法制为探讨中心”，载台湾地区行政法学会主编：《行政调查之建制与人权保障：行政诉讼之前置救济方法与程序》，台湾元照出版有限公司2009年版，第259—261页；林明锵：《欧盟行政法——德国行政法总论之变革》，台湾新学林出版公司2009年版，第244页。
然而，过去之实证研究（包括德、日等国对该国“诉愿”制度的实证研究
各国和地区对“诉愿”制度各有称呼，为方便行文，以下本文对所有国家和地区的类似制度均以“诉愿”指涉。德国的实证研究参见德文文献：MichaelOeder,DasWiderspruchsverfahrenderVerwaltungsgerichtsordnung,Duncker&Humblot,1989,S.56（80%的诉愿人没有提起行政诉讼）；JürgenSchwabe,Verwaltungsprozessrecht,4.Aufl.,Werner,1996,S.46（90%的诉愿人没有提起行政诉讼）；UlrikeRüssel,ZukunftdesWiderspruchsverfahrens,NVwZ2006,S.527（532）（废除诉愿后，有些法院案件量增加100%）。中文文献参见吴绮云：“德国更废诉愿先行程序之趋势”，载台湾地区“司法院”主编：《行政诉讼制度相关论文汇编第6辑》，台湾地区“司法院”2009年，第295—297页；林明锵：《欧盟行政法—德国行政法总论之变革》，同前注〔6〕，第245页；蔡志方：“论行政诉讼先行程序之免除——以台湾法制为探讨中心”，同前注〔6〕，第262页。日本的实证研究参见高桥滋：“日本行政不服审查制度之改革及其特征”，载台湾地区行政法学会主编：《行政调查之建制与人权保障：行政诉讼之前置救济方法与程序》，台湾元照出版有限公司2009年版，第320页（审查机关常以职权倾向维持原处分）；林素凤：“日本行政不服声明制度之变迁与展望”，载《宪法体制与法治行政：城仲模教授六秩华诞祝寿论文集》，台湾三民书局1998年版，第418页（1994年日本中央行政机关行政不服案件的撤销率约10%）；陈伯村：“日本诉愿制度之研究”，载台湾地区“台湾省政府诉愿审议委员会”编：《各国及大陆地区诉愿制度研究》，台湾地区“台湾省政府诉愿审议委员会”1994年，第119—120页（撤销原处分者为数不多）。中国大陆地区的实证研究，参见方军：“我国行政复议制度的实施现状与问题”，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第129—138页（2000年和2001年撤销原处分的比率是18%和16.5%）；吕锡伟：“行政复议制度的实施与展望”，载台湾地区“行政法学会”主编:《行政调查之建制与人权保障：行政诉讼之前置救济方法与程序》，台湾元照出版有限公司2009年版，第333—350页（2003—2007年间，直接纠正原具体行政行为的（包括撤销原处分），占16.4%。复议后77.2%的申请人不向法院起诉；向法院起诉的案件，60.1%被驳回）；高绪文：“1991—2003年全国性公安行政复议、行政诉讼统计分析”，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第198—209页（2000到2003年间，公安案件撤销率平均为18.6%）。韩国的实证研究参见金容燮：“韩国行政诉讼前之权利保障方法及程序”，载台湾地区行政法学会主编:《行政调查之建制与人权保障：行政诉讼之前置救济方法与程序》，台湾元照出版有限公司2009年版，第217页。
），虽有筚路蓝缕之功，仍有不够深入之憾。诚如蔡志方教授所言，台湾地区“行政院诉愿会”公布之“数据是否仅属表相，抑或真能代表‘诉愿’之实相，则有待于进行更深入而复杂之分析”。
蔡志方：“论行政诉讼先行程序之免除——以台湾法制为探讨中心”，同前注〔6〕，第260页。
本文希望运用法学实证研究方法，提出一套可用以评估台湾地区
比较法上，有学者引述德国学说，质疑诉愿功能实然面上是否存在。参见林明昕：“德国诉愿制度之简介”，载台湾地区“台北市政府诉愿审议委员会”编：《诉愿新制专论暨研讨会实录》，2001年，第161页。
各级“诉愿会”运行成效
亦诚如陈爱娥教授所言，“诉愿程序能发挥的辅助、补充诉讼的功能如何，取决于诉愿制度本身的运作实况”。参见陈爱娥：“行政诉讼审级制度的检讨：借镜于德国行政诉讼法制的改革”，载台湾地区“司法院”编《行政诉讼制度相关论文汇编第5辑》，2007年，第56页。
的分析架构
事实上，已经有硕士论文（陈旺志：“花莲县政府诉愿案件之实证研究（2004—2010）”，同前注〔3〕）运用本文研讨会版本所提出的实证分析架构，检验台湾地区花莲县“政府诉愿会”的运行成效。
。不同“诉愿会”可能各有特殊问题，本文所检验的问题，当然无法穷尽所有可能的诉愿研究问题意识。
在之前的研究中，孙德至与司徒嘉恒律师也研究过（台湾地区“通讯传播委员会”）诉愿案件的结果是否受到“律师代理与否”“原处分机关是否为地方政府”“诉愿人是否为法人”的影响。参见孙德至、司徒嘉恒：“国家通讯传播委员会诉愿制度实证研究”，同前注〔3〕。
不过，因为本文所检验的问题均是诉愿制度最基本问题，对研究任何“诉愿会”之运行成效，应该都有意义。须特别指出的是，法学实证研究方法，虽能为法学研究带来新的视野，但也有其局限——无法直接回答规范问题。法学实证研究方法能用科学方法产生数据，严谨地回答实然问题。但若要解释为何会有法学实证研究方法所发现之结果，则需运用社会科学理论或需对所研究之法律制度有非常深刻的理解。故若要回答相关规范命题，如是否应该废除诉愿制度，则非法学实证研究方法所能单独处理。
对中国大陆地区的读者而言，以台湾地区法制实践
关于台湾地区诉愿制度的背景介绍，因为已经有许多相关论述，本文仅在论及相关制度细节的运行成效时，附带提及，而不会辟专节介绍。中国大陆地区的读者可以参考翁岳生编：《行政法》（下），中国法制出版社2009年版。
为对象的法实证研究，仍有相当参考价值。首先，抽象而言，本文研究的对象是行政机关作出处分后，法院介入解决纷争前的中介纠纷解决机制——中国大陆地区称之为“行政复议”制度。而对此实践上非常重要的纠纷解决机制，目前关注者较少，与其重要性并不相称。本文贡献，首要为“以统计方法评估法制实践之分析架构”。此种分析架构，只要略加修改，即可用以研究中国大陆地区行政复议制度。而本文以台湾地区“内政部”之诉愿实践为例，则为未来有志于研究行政复议制度者，提供一份清楚的教战手册。
本文问题意识为：首先，诉愿制度是否完成其主要制度目的？各国和地区诉愿制度虽有不小差距
例如美国的诉愿制度主要由法院创设，并可能由法律、行政命令甚至行政契约创设。法国、日本、中国大陆地区原则上采诉愿自由选择主义。德国与中国台湾地区则对撤销诉讼与课予义务诉讼采诉愿前置主义。美国制度参见RichardJ.Pierceetal.,AdministrativeLawandProcess,4thed.,FoundationPress,2004,p.199;DanielE.Hall,AdministrativeLaw:BureaucracyinaDemocracy,24thed.,PrenticeHall,2009,p.237.法国制度参见JeanWaline,DroitAdministrative,4thed.,DallozSirey,2012,pp.611—613（观察到越来越多的特别法，采取诉愿强制先行主义）。日本制度参见林素凤：“日本行政争讼程序与审级之研究：以行政审判与行政诉讼之关系为中心”，载台湾地区“司法院”主编：《行政诉讼制度相关论文汇编第5辑》，台湾“司法院”2007年版，第72页；盐野宏：《行政法II：行政救济法——盐野宏行政法教科书三部曲》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第14页。中国大陆地区的制度参见杨伟东：“行政争端解决体系化之构思”，载台湾地区行政法学会主编:《行政调查之建制与人权保障：行政诉讼之前置救济方法与程序》，台湾元照出版有限公司2009年版，第422页。德国制度参见林明昕：“德国诉愿制度之简介”，同前注〔9〕，第166—167页。
，但设立诉愿制度的目的则大同小异。其目的主要有三项
本刊外部匿名评审意见质疑，为何不将合目的性审查作为行政自我控制与审查之一环。笔者认为，要将前者列为后者的一部分，有其道理，但将两者分开，以彰显合目的性审查对保障人民权益之面向，也有道理。本文不是行政法的理论检讨，对三项诉愿制度目的的分类，仅为承袭学界通说。再者，就算将合目的性审查列为行政自我控制与审查之一环，前者仍是一个独立的小项目，本文仍会分开研究、分别统计。综上所陈，审查人意见并非无见，但对于本文实证研究目的而言，不是关键议题。
：行政自我控制与审查、迅速经济解决纷争（并减轻法院负担）、合目的性审查。
美国文献对此的论述，主要参考三个联邦最高法院之判决：Woodfordetal.v.NGO,548U.S.81（2006）;McCarthyv.Madigan,503U.S.140（1991）;McKartv.UnitedStates,395U.S.185（1969）.德国文献：FriedhelmHufen,Verwaltungsprozessrecht,7.Aufl.,VerlagC.H.Beck,2008,§5,Rn.2；ThomasWuetenberger，NeuereEntwicklungenimVerwaltungsprozessrecht（“德国行政诉讼法之新发展”），刘建宏译，载《中正大学法学集刊》2009年第26期。台湾地区文献：蔡志方：“论行政诉讼先行程序之免除——以台湾法制为探讨中心”，同前注〔6〕，第251—255页；蔡志方：“诉愿制度”，载翁岳生编：《行政法》（下），台湾元照出版有限公司2006年版，第271页；陈清秀：“论行政诉讼之先行程序：兼论课予义务之诉愿”，载《行政调查之建制与人权保障：行政诉讼之前置救济方法与程序》，台湾元照出版有限公司2008年版，第446页；陈淑芳：“独立行政机关与诉愿制度”，载陈淑芳：《权力划分与权限归属》，台湾元照出版有限公司2011年版，第170—173页。
这些目的最终都是为了保障人权。
关于诉愿制度之人权保障功能，参见例如：陈爱娥：“行政诉讼审级制度的检讨：借镜于德国行政诉讼法制的改革”，同前注〔10〕，第54页；胡卫列：“行政复议制度”，载应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2008年版，第418页；金容燮：“韩国行政诉讼前之权利保障方法及程序”，同前注〔7〕，第216—217页。不过，“是否保障人权”难以直接用量化（quantitative）方式研究。本文认为，诉愿制度越达到其制度建置目的，应越能保障人权。所以，本文仅以实证方式研究诉愿主要目的，而不研究“是否保障人权”。
然而，各机关之“诉愿审议委员会”是否能确实审查并更正下级行政机关之错误，抑或仅是“官官相护”
“官官相护”的意象深入人心。“立法者”在修订“诉愿法”时念念不忘的是避免官官相护，学者在解释“诉愿法”时，也频频提及官官相护之弊。参见台湾地区“立法院法制委员会”：《法律案专辑第两百六十三辑——法制（十六）——诉愿法修正案》，台湾地区“立法院”1998年版，第132页（朱凤芝“委员”发言）；蔡文斌：《行政诉讼先行程序研究》，台湾神州图书出版公司2001年版，第117页；张自强、郭介恒：《诉愿法释义与实务》，台湾瑞兴图书出版有限公司2008年版，第201页；陈清秀：《行政诉讼法》，台湾元照出版有限公司2009年版，第104页；潘宏坤：“奥国诉愿制度之研究”，载台湾地区“台湾省政府诉愿审议委员会”编：《各国及大陆地区诉愿制度研究》，1994年版，第70页；蔡志方：“诉愿制度”，同前注〔16〕，第288页；葛克昌、蔡孟彦：“行政救济程序中诉愿制度之简介——从诉愿制度之意义与诉愿人谈起”，载《研习论坛》2011年第121期。
而已？诉愿人在诉愿程序中，乃至于整个诉讼前置程序中，要花费多少时间？其处理案件速度相较于台湾地区“行政法院”是快是慢？若诉愿被驳回或不受理，有多少比例的诉愿人会向“法院”提起诉讼？鉴于台湾地区“行政法院”仅得就行政行为之合法性为审查，能同时就行政行为之合法性及合目的性为审查之“诉愿会”将是唯一可能进行合目的性审查的救济层级，但“诉愿会”是否适合扮演合目的性审查的把关角色？
除了探讨诉愿制度是否完成其三个主要制度目的外，本文亦会检验“诉愿会”对“法律专业”案件与“非法律专业”案件是否有不同的处理模式。所谓“法律专业”案件，指具备法学专业训练者方适合处理的诉愿案件。而所谓“非法律专业”案件，指诉愿案件的争议点，除具备法学专业训练外，还须有法学之外的专业知识，方能恰当解决。依“诉愿法”第52条第1项规定，“诉愿会”组成人员“以具有法制专长者为原则”，因此各单位之“诉愿会”大多聘用法学教授、律师等法律人为外聘委员。
不过，台湾地区“卫生署”聘用不少医学专家为诉愿委员。参见陈鋕雄：“‘卫生署’2004—2009年诉愿案件实证研究”，载台湾地区“中央研究院”法律学研究所：《诉愿制度实证评估与改革初探研讨会论文》，2010年版。
然而，法律水平极佳的“诉愿会”处理涉及非法律专业案件，是否会倾向于尊重原处理机关的决定？本文亦将尝试回答。
欲回答本文实证问题，理想地，应该搜集并详加分析从“中央”到地方之全部“诉愿会”，从有诉愿决定可供查询年代开始直到今日的所有诉愿决定，并一一追踪各该诉愿决定上诉到台湾地区“行政法院”后的判决结果。很显然，这样地毯式的研究方式可能要动员全台湾地区行政法学者才能毕其功于一役，本文自是无法承载。本文试图取舍素材并使用抽样等统计方法，将本文控制在笔者可以处理的规模，更尽量使发掘现象具有一般性的意义。因此，本文锁定台湾地区“内政部诉愿审议委员会”（下称台湾地区“内政部诉愿会”）作“窄而深”的观察与分析。选择台湾地区“内政部”作为研究对象有几点考虑：其一，台湾地区“内政部诉愿会”是案件量最大的“诉愿会”之一。
台湾地区“行政院诉愿会”与“财政部诉愿会”最忙，“内政部诉愿会”与“经济部诉愿会”居次，“劳委会诉愿会”案件量则紧追在后。
案件量够大，才有足够的样本供统计分析；案件量够大，研究结果才有实务上重要性。至于为何不选择其他更繁忙之“部会”作为研究对象？笔者认为唯有对实体问题有足够的认识，才有深入分析统计数据的可能。笔者的研究领域为土地及建筑法，为台湾地区“内政部”案件之大宗。因此笔者才选择与自己研究领域能结合的台湾地区“内政部诉愿会”为研究对象。采取“窄而深”的分析方式，有利有弊。任何台湾地区“行政院”所属之单一“诉愿会”，都很难说具有代表性。这使得任何针对单一“诉愿会”之研究皆难以推广到其他台湾地区“行政院”所属“诉愿会”，乃至于其他地方机关之“诉愿会”。因此，本文分析随机抽样之台湾地区“内政部诉愿会”2006年至2009年间诉愿决定，仅可用以推论这四年间台湾地区“内政部诉愿会”的运作实况，但确实无法用以完整评估其他“中央部会”的诉愿运作成效。要证明台湾地区“内政部诉愿会”是特例还是冰山一角，还须笔者及其他有兴趣之学者继续投入诉愿制度之实证研究。换言之，本文提出的一般性实证评估架构，可用以研究“中央”或地方任何“诉愿会”之运作成效，但本文针对台湾地区“内政部”四年诉愿审议方式之具体发现，不能当然推广到其他“诉愿会”。
因本文近五万字，先将本文所运用的统计方法与主要实证发现概述如下。精确定义和详细讨论留待正文叙述。本文运用描述统计学（descriptivestatistics），分析台湾地区“行政院诉愿会”公布之台湾地区“内政部”诉愿统计数据，发现台湾地区“内政部诉愿会”之“诉愿程序更正比率”——简言之，行政处分作成后，被行政机关（诉愿程序）与司法机关（行政诉讼）更正的错误行政处分，有多少比率可归功于前者——是91%。九成之“诉愿程序更正比率”，说明大多数“被发现”有错误的行政处分，都是由诉愿程序矫正。
本刊之编辑审查意见认为，诉愿制度是第一层的过滤，高诉愿程序更正比率乃“自然而正常的现象”。笔者回应是：第一，高诉愿程序更正比率并非如此理所当然。若行政机关内部官官相护，而法院独立超然又有能力，即令采用强制诉愿先行之法域，仍然不会有高诉愿程序更正比率。而官官相护，无论在海峡两岸都是常见对行政机关之指控。第二，纵令高诉愿程序更正比率是自然现象，在实证研究完成之前，没有人知道诉愿程序更正比率高到多高（99%？或者75%？）。实证研究的意义就在于让证据说话，让理论推想可以获得支持。有趣的是，本刊之外审意见认为，91%的诉愿程序更正比率，“太惊人了”。由此可见，高诉愿程序更正比率并非如此自然而正常。外审意见并质疑，如此惊人的结论到底有多少普遍之意义，并猜测若抽样规模扩大，或许有不同发现。笔者的回应是，因为案件乃“随机抽样”而得，在随机抽样的范围内（台湾地区“内政部”2006年到2009年间），当然有普遍意义，这正是法实证研究必须使用母体或随机抽样之样本，而非选择方便样本之原因。而由后文之诉愿程序更正比率计算方式可知，此比率之计算用到了全部的案件，而非仅限于5%的抽样案件，故高诉愿程序更正比率与抽样规模无关。
然而，“诉愿程序更正比率”没有计入行政机关与司法机关均“未发现有错误”之行政处分，故无法“直接”用以评估诉愿成效。
此外，本文编码的台湾地区“内政部”诉愿案件中，台湾地区“内政部诉愿会”对“非法律专业”案件往往尊重原处分机关的判断而未进行实体审查。与此相关，若要适切处理诉愿案件，尤其涉及“非法律专业”者，书面审查往往不足够。但台湾地区“内政部诉愿会”甚少举行言词辩论，也很少让当事人陈述意见。本文所观察的台湾地区“内政部”诉愿案中，台湾地区“内政部诉愿会”亦未曾行使“诉愿法”第67—74条授予之（嘱托）鉴定、检验、勘验之权；且纵令诉愿人另行提出专业证据（其他大医院的残障认定、不动产估价师的土地价格鉴定等），台湾地区“内政部诉愿会”几乎不予采纳，而选择尊重原处分机关的判断。由此可略知“诉愿会”对“非法律专业”案件的处理，可能有过于宽松之虞。本文再进一步以“费雪精确检验”（Fishersexacttest）
费雪精确检验是一种显著性检验，用以检验两组变量之间是否有统计上显著之关连。以本文问题为例，费雪精确检验可以检验“法律专业案件”“非法律专业案件”这组变量，和“诉愿驳回”“原处分撤销”这组变量，是否有统计上显著之关连。此种检验可以帮助我们发现，非法律专业案件是否更常导致诉愿驳回的结果。关于费雪精确检验在法学研究中的运用，参见RobertM.Lawlessetal.,EmpiricalMethodsinLaw,AspenPublishers,2009,pp.258—261.
与“逻辑回归模型”（logisticregressionmodel）
逻辑回归模型是一种回归模型，特征为“应变量”只有两种值（在本文为撤销与驳回）。回归模型可以检验纳入模型中各种“解释变量”，是否对应变量有统计上显著影响。亦即，本文运用逻辑回归模型，探究何种因素会影响“诉愿会”撤销原处分或实体驳回诉愿决定（详见本文第三节）。关于逻辑回归模型在法学研究中之运用，Id.,pp.345—350.
分析“法律专业”案件与“非法律专业”案件的审理结果，发现后者远比前者更容易获得维持原处分的结果。此结果益发显示，“非法律专业”案件往往没有在诉愿程序中获得适切审查，而其原因很可能是因为“诉愿委员”缺乏“非法律专业”的专业知识，及证据调查程序与辩论程序之阙如。
再者，由于笔者并未亲身参与过台湾地区“内政部诉愿会”的诉愿审议，仅能以公布的诉愿决定书作为实证研究素材。若以诉愿决定书内容管窥台湾地区“内政部诉愿会”之实务运作，则几乎无法观察到合目的性审查的运作实况。在本文所观察的308件作出实体决定的诉愿决定中，仅有3件诉愿案件的决定书可以清楚看到合目的性审查之踪迹。
最后，虽然官方数据显示超过八成的台湾地区“内政部”诉愿案件都在法定的5个月内结束，相对于“高等行政法院”平均220天的处理时间更为迅速。但必须注意的是，诉愿并非唯一的诉讼前置程序。若将诉愿人实际花费在所有的诉讼前置程序中的时间计入，则往往较官方统计时间更为漫长。
本文架构如下：第二部分详述了本文实证研究课题与实证方法。第三部分介绍了逻辑回归模型。第四部分、第五部分介绍了数据资料、实证结果，并讨论了实证发现对制度变更的意义。第六部分为结论。
二、研究课题与实证方法
本部分将逐一详论本文实证研究课题、实证方法及其局限。如导论所言，本文的四项研究课题，源自于三项公认的诉愿制度功能，以及笔者观察诉愿制度所发现的可能潜在问题（对“非法律专业”案件宽松审查）。为使本文讨论能尽量环环相扣、彼此呼应，本文以下采用的探讨顺序是：本部分第一小节先讨论“行政自我审查”——诉愿制度的第一项功能。第二小节接着探讨“非法律专业”案件的影响，乃因为此属“行政自我审查”问题之一环，要将两者合并观察，才能窥得行政自我审查之全貌。第三小节讨论“合目的性审查”——诉愿制度的第二项功能，并且也与行政自我审查有关。第四小节讨论“迅速解决纷争，并减轻法院负担”——诉愿制度的第三项功能。
（一）行政自我审查
之前各国的实证研究，仅用诉愿程序撤销原处分之比率（也就是表格1中D/E）来推估行政自我审查的成效。然而，似乎广为各国学者实行的“撤销比率”，并不是衡量诉愿成效的最佳指标。撤销比率低（高），可能表示原处分机关的决定大多正确（错误），也可能意味诉愿会审查消极（积极），因此单纯的“撤销比率”无法呈现诉愿制度自我审查成效。此外，撤销比率也受到不受理案件多寡的影响。如果不受理案件突然增多，撤销比率就会突然下降。然而，原处分的质量或诉愿会审查密度并不一定有所改变。最后，撤销比率将对诉愿人有利的“原处分机关自撤原处分”，归类为“不受理”决定，又将不受理决定一律视为对诉愿人不利，因此低估诉愿成效。
是故，本文提出一个新的指标——“诉愿程序更正比率”。要得出诉愿程序更正比率，需先分别计算“诉愿会”与台湾地区“行政法院”更正错误行政处分的“数目”
请特别注意，本文并非使用诉愿程序的“撤销率”与“行政法院”的“撤销率”作为计算单位，而是以各自的决定/判决“数目”作为计算单位。
，再计算前者所占比率。精确言之，“诉愿程序更正比率”=X/（X+Y）——X是对诉愿人有利的诉愿决定数目；此种诉愿决定包括“撤销原处分”的诉愿决定（表格1中D栏）与因为“原处分机关在诉愿提出后自行撤销原处分”而不受理的诉愿决定
之所以包括此种诉愿决定，是因为表一B栏所列出的“原机关自行撤销处分”是诉愿人提起诉愿后，行政机关撤销原处分，故应认定为诉愿制度所“促成”之错误更正。当然，理论上表一B栏所列出“原机关自行撤销处分”，也可能是行政处分作成后、诉愿提出前，行政机关主动所为。但若真是如此，行政处分的相对人应无诱因提出诉愿。故实际上后者情境应属罕见。或有认为，“原机关自行撤销处分”此类诉愿决定，并非“诉愿程序”本身发挥的作用，而是“诉愿制度”存在本身的效益。不过，在此点上与本文立场不同者，亦可在计算X时，剔除“原机关自行撤销处分”。本文仍倾向认为“原机关自行撤销处分”应视为（广义）诉愿制度成效之一环。但为回应此种疑虑，本文在后注〔90〕亦计算另一种形式的“诉愿程序更正比率”，将“原机关自行撤销处分”剔除于X之外。至少就本文研究范围内的台湾地区“内政部”诉愿案件而言，“诉愿程序更正比率”只有小幅下降2%。
之数目（表格1中B栏）。Y则是台湾地区“行政法院”基于“特定理由”而撤销诉愿决定的判决数目。所谓特定理由是撤销理由“可归咎”于行政机关者。如前述，台湾地区“行政院诉愿会”将台湾地区“行政法院”撤销各“部会”诉愿决定的理由分为2大类、12种。
这两类为“行政机关之疏失”与“非行政机关之疏失”。“行政机关之疏失”包括：事实未臻明确；适用法令错误；引用行政规章逾越法律规定；对相同事例未为相同处理；未践行法定程序；原处分或原决定不当；未针对请求目标处理。“非行政机关之疏失”包括：行政诉讼时提出新证据请重新调查；行政诉讼时事实变更请重新调查；行政诉讼时法令变更请重新调查；“行政法院”法令见解、事实认定与行政机关不一致；“行政法院”见解前后不一致。
本文纳入Y之部分，为其中8种本文认为“可归咎”于行政机关的理由。
包括台湾地区“行政院诉愿会”认为的“行政机关之疏失”的七种理由，以及“行政法院法令见解、事实认定与行政机关不一致”（这一种判决被台湾地区“行政院诉愿会”归类到“非行政机关之疏失”这一大类下，但本文持相反意见）。本刊编委会的初审意见指出，X的部分，也应该剔除“非行政机关之疏失”而撤销原处分者。此批评甚有见地。不过，前述“非行政机关之疏失”部分，多数无法套用在诉愿阶段。初审意见主要也是关注“诉愿程序中法律已有变迁”之部分。如后所述，因为多数诉愿案件必须在行政处分作出后3个月到5个月内作出诉愿决定，在诉愿程序中刚好遇到法律变革的概率不是很高，虽然仍属可能。在本文抽样案件中，没有案件是因为法律改变而撤销者。由小见大，在诉愿案件母体中，凑巧遇上法律变迁者，应属极少数。不过，这仍或多或少会影响X的精确性，请读者注意。
换言之，“诉愿程序更正比率”（参考表格1中L栏所列的计算方式）的分母X+Y，代表行政争讼机制所掌握的全部有错误（违法或不当）的行政处分。分子X即是其中归功于诉愿制度者。若“诉愿程序更正比率”高，表示诉愿制度确实达到行政自我审查目的，在行政程序内就筛选出并更正有瑕疵的行政处分，并减少台湾地区“行政法院”所需撤销的错误行政处分之数目。
因为诉愿会所撤销的错误行政处分越多，提起撤销行政诉讼者必然越少，所以“诉愿程序更正比率”也可用以评估诉愿制度是否减轻法院负担。此外，若法院处理错误行政处分，比处理无错误之行政处分，要花费更多法官的时间、精力，则诉愿会撤销错误行政处分更可说减轻法院负担。
相反，“诉愿程序更正比率”低，则表示诉愿制度成果不彰，使法院承担多数拨乱反正的责任。举例而言，若X为10，Y为90，表示100个被筛选出有错误的行政处分仅有10个在诉愿程序被发掘。反之，若X为90，Y为10，表示100个被筛选出有错误的行政处分有90个在诉愿程序被发掘。因此，“诉愿程序更正比率”是评估诉愿制度运行成效之有用指标。
外审意见对此宣称颇有微词。本文一再强调诉愿程序更正比率的局限，但也要提醒读者诉愿程序更正比率的优点：对有意改革或评估改革必要的学界、民间观察者或政府领导人，知道诉愿程序更正比率，是否会比不知道诉愿程序更正比率，增添有用的信息？笔者认为这是肯定的。外审意见也质疑，中国大陆地区的行政复议制度并非行政诉讼之必经前置程序，则诉愿程序更正比率究竟对大陆有何借鉴之处？笔者认为，仍有价值。大陆学者可以计算、比较不同中央行政机关、不同省份不同县级行政机关、不同行政法议题……的诉愿程序更正比率。例如：若某人民法院审理多个行政机关的行政诉讼，对各该行政机关提起行政复议而后提起诉讼的比率与数量（以及未提起行政复议即提起诉讼的比率与数量）均相似，但诉愿程序更正比率却大不相同，这就可能表示，不同的行政机关对行政复议的态度强硬程度不同（当然，也可能导因于不同行政机关的非法律专业案件数量不同等原因）。诉愿程序更正比率无法直接点出差异的原因，但可以指出差异，并引导政策改革者更进一步探寻背后缘由。值得强调的是，因为中国大陆地区的行政复议制度并非行政诉讼之必经前置程序，诠释诉愿程序更正比率时，必须额外考虑该机关、议题之行政诉讼有经过诉愿程序之比率，此为本文实证评估架构运用于中国大陆问题时，尚须调整之处。
请注意，“诉愿程序更正比率”的高低，不能用以评量台湾地区“行政法院”的绩效高低。台湾地区“行政法院”收到的撤销诉讼案件，必然先经过诉愿程序筛选（除非原处分有经过听证）；且台湾地区“行政法院”不能进行合目的性审查。所以，高“诉愿程序更正比率”，并不当然表示台湾地区“行政法院”绩效不彰。“诉愿程序更正比率”这个指标，就只是为了评估诉愿程序特定面向之成效而设。
当然，“诉愿程序更正比率”并非万用指标。它无法直接用以评估诉愿程序侦测错误行政处分的成效高低。要知道每100个违法或不当之行政处分，会有多少个被诉愿程序撤销，必须计算X/（X+Y+Z）
亦即分母就是违法或不当之行政处分总数，无论其违法或不当有无被“诉愿会”或“行政法院”发现。
；而Z代表违法或不当，但没有被诉愿或诉讼程序揪出来的错误行政处分数目。但要评估Z的数目，研究者必须一一阅读行政处分原始卷宗，以判断各该行政处分是否违法或不当。然而，要取得足够数量的原始卷宗，已有困难，要逐一判断其正确与否，更是耗时。囿于现实，本文无法计算X/（X+Y+Z）。但若要以“诉愿程序更正比率”来逼近X/（X+Y+Z），必然会高估诉愿程序侦测错误行政处分的成效，因为若Z>0，X/（X+Y）>X/（X+Y+Z）。而基于下述理由，Z几乎必然为正数：第一，台湾地区“行政法院”只能作合法性审查，而不能作合目的性审查。
参见例如吴庚：《行政争讼法论》，台湾元照出版有限公司2012年版，第375页。
若行政机关所犯错误并非不合法，仅为不当，则仅有“诉愿会”（或原处分机关）可以矫正之，台湾地区“行政法院”并无着力空间。因此，若“诉愿会”未进行合目的性审查，则不当的行政处分就不会被更正。第二，就“非法律专业案件”而言，台湾地区“行政法院”常常（过度地）以判断余地为由而尊重原处分机关
参见张永健：“土地征收条例第30条之征收补偿标准——综论2000年后之‘最高行政法院’相关判决”，载《中研院法学期刊》2010年第6期。
；若“诉愿会”也对此等案件采取宽松审查标准，原处分错误就往往未能被更正。第三，违法或不当之原处分，若因当事人延误诉愿或提诉期间，即会丧失由台湾地区“行政法院”实体审查后撤销之机会。第四，受行政处分者不总是会提起诉愿或行政诉讼。第五，即使受行政处分者用尽审级救济，不当、违法或违宪之处分仍可能迭经诉愿与诉讼程序而因为各种理由未被更正。不过，Z虽然无法被精确估计，但可以由研究上述理由而得知大略的样貌；因此，下文将尝试研究“诉愿会”从事合目的性审查之频率（前述第一点），及“诉愿会”是否对“非法律专业案件”采用宽松审查标准（前述第二点）。
“诉愿程序更正比率”纵有前述局限，仍比“撤销比率”包含更多有用信息。“撤销比率”只纳入诉愿程序对原行政处分的评价，而本文之“诉愿程序更正比率”则除此之外又纳入诉讼程序对原行政处分的评价。换言之，“撤销比率”无法告诉数据用户，有多少错误尚待法院更正，有多少错误从未获得更正；而虽然从“诉愿程序更正比率”无法得知有多少错误从未获得更正，但至少“诉愿程序更正比率”将法院已更正错误纳入考虑，故向数据用户提供了更多有价值信息。因此，纵令“诉愿程序更正比率”无法全面取代“撤销比率”，两者至少也应该相辅相成。
本文并未主张应凭单一指标论断诉愿制度成效高低，更未主张“诉愿程序更正比率”是完美的指标。要全面掌握诉愿制度成效，最谨慎的办法是并用传统的“撤销比率”，本文之“诉愿程序更正比率”，以及表格1所列出的“诉愿结果对人民有利率”
表格1中G栏。分母是诉愿决定总数；分子是行政机关自撤原处分的数目与“诉愿会”撤销决定的数目。亦即表格1中G栏将“原处分机关自撤原处分”归类为对诉愿人有利的决定。
、“诉愿实体审议结果对人民有利率”
表格1中H栏。分母是实体决定总数（即撤销诉愿数目与驳回诉愿数目）；分子是撤销诉愿数目。若将一般的不受理案件纳为分母，会使得计算出来的指标无法反映“诉愿会”的实体决定是否得当。因此，表格1中H栏只纳入“诉愿会”有实体审酌之案件的计算方式。然而，无论是“诉愿结果对人民有利率”或“诉愿实体审议结果对人民有利率”，最大的问题是无法区辨究竟是“诉愿会”发挥功能还是原处分机关的行政处分于做成系争行政处分时处置得宜。本文所提出的“诉愿程序更正比率”，将诉愿阶段未更正而被法院更正的错误纳入考虑，计算诉愿制度在更正行政机关所有错误的“贡献比率”，就比前述各种指标更有实证分析意义。
、“提起行政诉讼率”
表格1中I栏。分母是不受理决定数目（不包括行政机关自撤原处分数目），加上驳回诉愿数目；分子是诉愿后提起行政诉讼数目。
以及“法院撤销率”
表格1中J栏。计算方式请参见表格1附注。
。
最后，因为“诉愿程序更正比率”中X和Y是使用官方统计数据，而此官方数据Y部分计算方式未臻理想，本文所计算的“诉愿程序更正比率”不会100%精确——但这不会使本文提出的分析架构流于无用。“分析架构”本身是精确的，只是政府所公布的数据无法让吾人精确计算“诉愿程序更正比率”。详言之，精准的“诉愿程序更正比率”应该要个别追踪各诉愿案件从提起诉愿，至提起一审行政诉讼，到在台湾地区“行政法院”中定案之结果。然而，台湾地区“行政院诉愿会”仅分别统计（1）某年度之台湾地区“内政部”诉愿案件是否有提起行政诉讼，及（2）某年度台湾地区“行政法院”撤销台湾“内政部”诉愿决定之比率。然而，因为诉愿人提出诉讼与获致判决的时点并不总是在同一年，所以合并计算这两种统计数字无法获得完全精确的“诉愿程序更正比率”。不过，如表格1中J栏所示，法院年撤销率在7%到13%之间，差距不算太大。所以，运用（1）、（2）两者计算出来的“诉愿程序更正比率”，虽然不完美，但也不会相去太远（或许，公式应该称为X/（X+Y′）；Y′代表并非100%精确之官方数据）。
以2007年为例，若法院撤销率（表一J栏）由7%上升到13%，诉愿程序更正比率会由93%降为88%，差距5%。诚然，此处使用不是完美精确之数据，确实会影响诉愿程序更正比率值。不过，本文最核心的关注点是提出诉愿成效评估的分析架构，再来是以台湾地区“内政部”诉愿实践为例，操作这套分析架构。至于结果是发现“诉愿程序更正比率”乃93%或88%甚至更低一些，不影响本文对台湾地区“内政部”诉愿运行成效的整体评价，更不会影响本文分析架构的价值。
就本文之目的（提出诉愿运行成效实证分析架构）而言，这在可容许的误差范围之内。
（二）“非法律专业”案件的影响
本文将诉愿案件分为“法律专业”案件与“非法律专业”案件，并借由比较两种案件中撤销与驳回比率，推论“诉愿会”是否会因为专业能力局限，而以不同的审查标准审理这两类案件。
所谓的“法律专业”案件，是指受过法学训练者凭其法学知识即可适切解决的案例。例如：“诉愿会”收到某甲之诉愿，查知某甲在行政处分“作成”后32天提起诉愿。若要适切处理本案，“诉愿会”首先需要知道“诉愿法”第14条之法定期间规定（须于行政处分送达次日起30日内提出诉愿），还须熟稔计算法定在途期间的规定，才能适切判断某甲之诉愿案是否因逾越诉愿期间而应不受理。又如，某乙诉愿主张为其三笔相邻土地被征收应构成“土地征收条例”第37条以下之区段征收。“诉愿会”需熟稔“土地征收条例”制订过程、“土地法”及其他相关法规、法律解释方法等，方能适切处理本案。
相较于“法律专业”案件，“非法律专业”案件无法仅凭法学知识适切处理；“诉愿会”必须有法学以外的专业知识，方可适切评估诉愿人主张是否有理。
然而，台湾地区“立法院”1998年审议“诉愿法”时，台湾地区“行政院”的代表认为，在依法行政原则下，“诉愿会”的案件都是法律案件。参见台湾地区“立法院法制委员会”：《法律案专辑第两百六十三辑——法制（十六）——诉愿法修正案》，同前注〔18〕，第134页。本文对此敬表不同意见。
例如：要适切处理某地公告土地现值太低这一诉愿主张，须有不动产估价专业知识。
原处分机关虽然是依据“地价调查估计规则”规定办理估价，本文仍认为此属非法律专业。盖该“规则”第6条之调查买卖实例，第7条之修正价格等，都需要法律之外的专业知识，方能适切执行。
又如，在社会保险案件中，某农民视力衰退至何等程度，是否单眼或双眼全盲，可请领何种程度之残障给付，则须有医疗专业知识方能妥为判断。
若要将“法律专业”与“非法律专业”的概念与既有学说接轨，需厘清其与“认定事实”“解释法律”“涵摄”之关系。解释法律与涵摄是法律人专长，需要法律专业；而认定事实虽然有时凭借常识或法律知识即可，但有时需要法律之外的专业能力。亦即，“法律专业”与“非法律专业”的分类在于区别两种“事实认定”
不过，区别需“非法律专业”的事实认定与需“法律专业”的法律解释与适用，并不总是轻松写意。在行政命令多如牛毛的现代管制国家，非常细节的行政命令，使认定事实与适用法律在现实上也有时难以区分。以社会保险案件为例，被保险人可以请领多少给付，取决于是哪一级残障。而行政命令中将各级残障定义作了非常详尽的规定，故往往在认定事实的同时决定适用行政命令某一条——若命令无违法、违宪的问题，就等于适用法律。所以，观察者若只注意到适用法令部分，就可能会忽略该案涉及“非法律专业”部分。
，而不在于区别法律解释或涵摄——因为法律解释或涵摄，纯属“法律专业”。
因此，“法律专业”并非仅指审查程序问题的专业，请读者注意。
而因为所有诉愿案件都牵涉到或简单或复杂的法律解释或涵摄，本文所谓的“非法律专业”案件，并非指某些诉愿案件不需要任何法律知识即可处理；而是指某些诉愿案件的适切审理，除了法律专业知识外，还需要有法律外的专业知识。
本刊外审意见对法律专业与非法律专业的区分方式，有所质疑。再强调一次，本文区分两者的方式，是根据认定事实时碰到的不同类型争点，而非单纯依据案件发生的领域——若依照后一标准，可能有过于粗糙而分类错误的可能。
非法律专业案件中的事实认定及法律适用，台湾地区“行政法院”常以“判断余地”理论加以尊重
参见张永健：“土地与地上物征收补偿：常见诉愿案例之分析与反省”，载《法学新论》2012年第36期。
，并不实质审查。因此，“诉愿会”是否有适当审酌非法律专业案件中事实认定，对更正此类错误至为关键。
有学者认为，涉及判断余地的事项，诉愿审理机关的审查亦受限。参见陈清秀：“论行政诉讼之先行程序：兼论课予义务之诉愿”，同前注〔16〕，第465页。2009年11月24日台湾地区“内政部”0980060126号诉愿决定，亦引用“最高行政法院”1991年度第1396号判决对“地价评议委员会”对判断余地之尊重，而认为应尊重原处分。然而，判断余地理论源自于宪法权力分立架构下司法机关对行政机关的尊重，以及司法机关缺乏专业性的考虑，诉愿审理机关也是行政机关，更是上级机关，故除非立法者明确限制诉愿审理机关的审查权限（例如规定诉愿审理机关不得对国家考试之问答题重新评分），本文认为不应限制诉愿审理机关的审查权限——至少，不应该引用判断余地理论作理由。类似见解：吴庚：《行政争讼法论》，同前注〔31〕，第430页。关于判断余地理论，参见陈清秀：“依法行政与法律的适用”，载翁岳生主编：《行政法（上）》，台湾元照出版有限公司2006年版，第199—205页。
盖若“诉愿会”总是尊重原处分机关，则行政处分涉及非法律专业部分，实质上等于无人监督。
而台湾地区的行政处分作成之程序又少有经过严格听证程序者，故来自当事人的有效制衡也付之阙如。
而“诉愿法”第52条第1项
台湾地区“诉愿法”第52条第1项：“各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。”
的规定，导致“诉愿会委员”多由法律人组成。仅有纯熟法学素养但无其他专业训练的法律人，若要审酌非法律专业案件时，即产生专业知识之缺环。
台湾地区“立法院”1998年审议诉愿法时，“立法委员”朱凤芝就认为“诉愿会委员”只要对法律有基本认识即可，无须有法制专长，否则都聘法律专家，“诉愿会”就不懂其他领域的专业。参见台湾地区“立法院法制委员会”：《法律案专辑第两百六十三辑——法制（十六）——诉愿法修正案》，同前注〔18〕，第134页（“立法委员”朱凤芝发言）。
因此，本文的问题意识是“诉愿会”是否对法律专业案件的审查，较之对非法律专业案件的审查，更为全面而深入；并使得“诉愿会”较频繁地撤销前者类型中行政处分。
本文检验此问题的方法为“费雪精确检验”与“逻辑回归模型”这两种统计方法。即比较“诉愿会”在法律专业案件与非法律专业案件中，撤销原处分与驳回诉愿的频率是否有“统计上显著”（statisticallysignificant）
所谓“统计上显著”，指若虚无假设（nullhypothesis）为真，分析者所观察到的现象发生之频率低于默认的“显著水平”（significancelevel），如0.05。即如果两个变量有统计上显著之关联，表示两者之关联已经强烈到使人相信，两者间应该有因果关系，或有某些因素共同影响两者，使两者有很强的关联。以正文问题为例，本文虚无假设为：在法律专业案件与非法律专业案件中，撤销原处分与驳回诉愿的频率并无差异。而若本文搜集整理的数据显示，两者之频率差距颇大，大到若两者确实没有差距，在抽样样本中观察到如此大的差距的可能性低于“显著水平”（如5%），则称之为“统计上显著”结果。此时，本文便会“拒绝虚无假设”，表示证据显示：在法律专业案件与非法律专业案件中，撤销原处分与驳回诉愿的频率“并非没有差异”。
之不同。费雪精确检验只考虑“非法律专业与否”对“实体诉愿审理结果”的影响。逻辑回归模型则可更进一步，在“排除”
从回归模型的观点，其实是“控制”其他变量的影响（holdingothervariablesconstant）。
其他可能因素后，检验两者之关联（逻辑回归模型的内容详见后述）。
若上述方法发现统计上显著结果，有两种可能解释
费雪精确检验本身无法告诉用户，哪一组变量是因，哪一组变数是果。逻辑回归模型则假设自变量是因，应变量是果。不过，因为诉愿决定结果，无论如何不可能影响案件本身涉及法律专业或非法律专业，所以只可能是案件性质为因，决定结果是果。
：一是原处分机关碰到非法律专业案件（相对于法律案件）比较容易作出正确决定，而正确的行政处分又比较不容易被“诉愿会”撤销；另一者是“诉愿会”碰到非法律专业案件（相对于法律案件）比较容易认为原处分机关作出正确决定（或谓尊重原处分机关决定），因而倾向于驳回诉愿。第一种解释不太合理、违反直觉，至少本文想不出有什么好的理论可以推导出这种结果，虽然本文也无法完全排除第一种解释的可能性。但第二种解释比较可能，理由是“诉愿会”的成员绝大部分都是欠缺“非法律专业”知识的法律人，所以会倾向于尊重较有法律外专业能力的原处分机关。
（三）合目的性审查
合目的性审查是台湾地区深受德国行政法影响的概念，据行政法权威学者吴庚“大法官”之阐释，合目的性审查是“审查行政处分之适当与否，及不限于手段、方法之选择裁量，尚包括是否符合政策方针、经济效益、资源分配之优先级以及公众对于政府机关或决策人员之瞻观等全面性之考虑”。
吴庚：《行政争讼法论》，同前注〔31〕，第375页。其他学者之阐释甚多，参见例如：陈敏：《行政法总论》，台湾2009年自版，第976页（认为合法性审查是“事务监督”而合目的性审查是“专业监督”）；蔡文斌：《行政诉讼先行程序研究》，同前注〔18〕，第265页（认为合目的性是在审查行政处分是否符合所追求的行政目的，若一处分可以用其他更适当手段替换，或有更好的裁量行使，其处分即为不合目的）；张自强、郭介恒：《诉愿法释义与实务》，同前注〔18〕，第6页；陈清秀：《行政诉讼法》，同前注〔18〕，第100页（认为合目的性即指行政处分是否发挥功效、符合事物正义。行政决定之内容若非必要、不适当、欠缺经济性等，即属不合目的）。
因此，“诉愿会”既具备合目的性审查的角色与功能，即有权力也有义务从各种面向审查
本文赞同多数说之见解，将诉愿程序定位为行政程序之一环，而非司法程序之一环，盖如此方能契合诉愿制度的三项主要目的。属于行政机关一环之“诉愿会”，掌握此种广泛之审查权力，（相较于“法院”）较无违反权力分立的问题。关于诉愿程序属行政程序之一环，参见例如：李建良：“诉愿程序之违法判断基准时”，载《月旦法学杂志》2000年第64期；谢荣堂：“诉愿及其前置程序之必要性研究”，载《军法专刊》2011年57卷第1期。
原处分机关的处分。反观台湾地区“行政法院”或审理地方自治案件时的“诉愿会”（“诉愿法”第79条第3项、释字第553号参照），仅有进行合法性审查之权限
涉及地方自治事项之诉愿案，应否进行合目的性审查，参见蔡志方：“论地方自治处分之行政救济”，载《律师杂志》2000年第244期。
，故仅得以审酌原处分合法与否的问题。由于台湾地区“行政法院”仅可审查行政处分合法性，而不得审查适当性，诉愿制度即成为不当行政处分唯一的救济管道，其角色至为关键。“诉愿会”是否可适切进行合目的性审查，自然是需要探究的课题。
理论上，“诉愿会”应该在“每件”诉愿案中都并行合法性审查与合目的性审查后，方可作出决定。然而，单纯因为法律作如是规定，就认定“诉愿会”永远按照法规运作，就忽略了“书本中的法律”（lawinbooks）与“事实运作中的法律”（lawinaction）的天壤之别。
关于“书本中的法律”与“事实运作中的法律”的区别，参见例如：刘宏恩：“‘书本中的法律’（LawinBooks）与‘事实运作中的法律’（LawinAction）”，载《月旦法学杂志》2003年第94期。
初步阅读若干诉愿决定书后，笔者发现诉愿决定书皆着墨于原处分合法与否，对适当或合目的与否不置一词。因此，笔者形成下列研究假设：“诉愿会”于审理案件时往往仅为合法性审查而未进行合目的性审查。一部法律或一条法条往往可以容许多种解释或实践方式；也就是说，合法的解释可以不止一个。合法性审查是在检验原处分机关选择的解释方式，是否为其中一种合法解释；只要原处分机关选择了合法的解释，即使该解释不是最能贯彻立法意旨者，亦无不可。至于合目的性审查则是在多种合法解释中找寻最佳者。所以，“诉愿会”判定原处分并无不法，只完成了其任务之第一步。“诉愿会”应该继续寻找系争法条之最佳解释或最佳实践方式。当然，法条解释的可能性繁多，要求“诉愿会”殚精竭虑找出每件个案中的最佳解释，或许也无期待可能性。然而，每个诉愿案中至少有两种诠释法条的方式被提出——原处分机关之诠释乃其一，诉愿人之诠释乃其二。当诉愿人与原处分机关之诠释均非不合法时，“诉愿会”最低限度的合目的性审查，乃比较双方之诠释何者较为适当且合目的。此时，“诉愿会”若仅仅指出原处分并未违法，不应评价其已尽合目的性审查之责任。
关于如何判断“诉愿会”是否进行合目的性审查，不同见解参见孙德至、司徒嘉恒：“‘国家通讯传播委员会’诉愿制度实证研究”，同前注〔3〕。
或有认为，撤销诉愿案件所涉及之行政处分，若非裁量处分而为羁束处分，则“诉愿会”并无从事合目的性审查的空间。此乃大哉问。笔者在编码案件时，因未判断原处分是否为羁束处分，故无法完整回答此问题之挑战。然而，基于后述原因，此问题并不会动摇此部分实证研究意义。首先，本文怀疑台湾地区“内政部诉愿会”管辖案件有多少是没有任何裁量空间的羁束处分。
笔者访问台湾地区“内政部诉愿会”翁瑞鸿“组长”（2011年12月21日电话访问），他表示就他的经验与记忆所及，台湾地区“内政部诉愿会”审理的案件，大多有裁量空间。笔者阅读上百件台湾地区“内政部”诉愿决定书所得之整体印象，亦是台湾地区“内政部”诉愿案件有裁量空间。
一个行政决定没有包括任何裁量空间，立法机关制订的法律本身需要有非常清楚的构成要件，且要件的文义没有“不确定”之处，而其法律效果又只有一种。若法律使用任何不确定法律概念，或授权行政机关制订命令以充实构成要件，或给予行政机关决策裁量或选择裁量，就有行政机关裁量牵涉其中，也就有诉愿机关进行合目的性审查的空间。再者，依笔者观察，绝大多数管制法律所制订的罚款，都不是僵化的精确数额，而是有罚款区间供主管机关选择。故可推知，涉及罚款的诉愿案件通常就是裁量处分，主管机关也就有作合目的性审查的必要。而本文随机抽样之308笔作出实体决定的诉愿案中，有136笔案件（44%）课予罚款。而剩下的非罚款案件中，也有为数不少的裁量处分案件。例如征收补偿案件中，必然要判定概念不确定的“公告土地现值”内涵（数值）为何，而要不要征收本身也必然是裁量处分。另一种常见争议类型是社会保险案件（如农民残障保险给付标准与金额认定），则是由法律授权行政机关制订规则以具体化给付标准。此法规命令是否妥当，当然也有合目的性审查的空间。总而言之，纵令确实有台湾地区“内政部”诉愿案件涉及典型的羁束处分，使台湾地区“内政部诉愿会”全然丧失作合目的性审查的空间，这些案件应该也只是少数，无法以之作为台湾地区“内政部诉愿会”甚少进行合目的性审查的全部理由。
本文选择以诉愿决定书的内容来判断“诉愿会”有无在该个案中进行合目的性审查。
台湾地区“行政法院”不会在判决中指摘“诉愿会”未进行合目的性审查，所以无法借由“法院”判决理由来判断“诉愿会”疏于进行合目的性审查之频率。
编码方式并非依赖既有数据，或使用计算机程序抓取特定字样（如“合目的性”），而是由笔者与研究助理逐字阅读抽样的诉愿决定书，并根据其说理方式判断该诉愿决定书是否呈现如吴庚“大法官”所定义之合目的性审查。
本文只纳入有明确探讨原处分合目的性之诉愿决定。如前所述，若诉愿决定书中只笼统地提及原处分并无不当，则不会编码成“有进行合目的性审查”。不过，因为探究立法意旨是合目的性审查的第一步，本文编码时也把有探究立法意旨与原处分适当与否的案件，暂列为“有进行合目的性审查”；虽然严格而言，没有比较原处分与诉愿人主张之相对适当性，不能算进行了严格意义的合目的性审查。
本文前述判断合目的性审查的方式，可能遭受的质疑是：或许“诉愿会”有进行合目的性审查，却未形诸纸面，所以本文编码可能会低估“诉愿会”进行合目的性审查的数目。确实，最理想的研究方式或许是，笔者亲身参与所有的诉愿决定，然后用自己的经验判断该案中“诉愿委员会”有无进行合目的性审查。然而，即使是现任的“诉愿会委员”，也不会次次参与开会，此种理想的研究方法对大部分研究者都不可行。
对大多数诉愿研究者而言，诉愿决定书的内容是最客观、最重要、也唯一能依赖的信息来源。
合目的性审查为诉愿核心任务，“诉愿会”就个案进行合目的性审查，从诉愿人乃至于研究者期待“诉愿会”在诉愿决定书中告知诉愿人相关论辩内容，实非过分要求；而以诉愿决定书作为判断依据，本文认为应该是合理的数据来源。
事实上，也没有任何其他客观标准可以判断“诉愿会”是否有进行合目的性审查。笔者也已经尽力在诉愿决定书的字里行间寻找合目的性审查的踪迹。在现实条件局限下，本文的研究方法与搜集数据方式，应属合理。不过，本文也承认，目前台湾地区“内政部诉愿会”撰写诉愿决定书的方式，确实可能没有反映实务作法，因而使本文的研究发现无法准确反映现实。
这是（本文）实证研究的局限。但是，任何从事经验研究的研究者，都不可能是全知全能，完美掌握现实世界。访谈对象可能言不由衷，数据来源可能残缺不全，问卷回收率可能百不及一。本文认为，以诉愿决定书（内容多成千甚至上万字）判断是否有进行合目的性审查，是任何非“诉愿会”内部人能做到最客观之标准。
所以，本文关于合目的性审查部分的研究，有其局限，请读者注意。但须再次强调的是，这并非本文建构理论有误，或搜集数据不够用心，而是研究对象尚未善尽说理义务所致。
（四）迅速解决纷争，并减轻法院负担
若无诉愿前置要求，受行政处分人对系争处分的争讼将由台湾地区“行政法院”直接审理。诉愿制度能迅速解决纷争并减轻法院负担，是诉愿制度三大目的之一。因此，诉愿程序与诉讼程序的结案速度自是研究诉愿制度成效时必须评估的一环。
但请注意，诉愿与诉讼程序要求不同，“诉愿会”与“行政法院”审理的案件亦不完全相同。此处结案日数比较，恐怕不适合用作规范评价（如：诉愿制度优于诉讼制度）之唯一依据。
不过，由于部分“法律”（例如“土地征收条例”第22条
台湾地区“土地征收条例”第22条第1项：“土地权利关系人对于第十八条第一项之公告有异议者，应于公告期间内向该管直辖市或县（市）主管机关以书面提出。该管直辖市或县（市）主管机关接受异议后应即查明处理，并将查处情形以书面通知土地权利关系人。”
）要求在诉愿程序之前，还必须先进行其他先行程序（如异议），所以诉愿人实际花费在行政体系内的救济时间，会比“诉愿会”结案所需时间还长，故本文也会尝试比较此实际花费时间与台湾地区“行政法院”结案时间。但须强调的是，“诉愿机关”与台湾地区“行政法院”处理的并不是同一批案件。可以想见，“法院”所处理的案件，因为经过诉愿层级的筛选，通常是疑难案件；而“诉愿会”处理的案件中，必然有一些是显无理由的要求。再加上，诉愿制度的程序要求与保障不及诉讼程序，本来就可以预期“许愿会”可以用更快的速度结案。本文比较诉愿与诉讼两者结案速度，只是要探究：理论上诉愿制度可以更快结案，这也是诉愿制度的主要功能之一，但现实上“诉愿会”的效能是否较“法院”更高？若答案为是，不出意料；但若答案为否，则显示诉愿制度必然出现某些问题。
至于诉愿制度是否能减轻法院负担，不是问题，因为答案非常明显是肯定的。诉愿制度能为法院过滤掉部分案件，诉愿程序也可以厘清一些事实或法律。真正的问题是，诉愿制度可以减轻法院多少负担？
另一个理论层次，无法在此详论的问题是：为何我们要借由诉愿制度减轻法院负担？诉愿制度并非“免费”：国家要付专职处理诉愿者薪水，兼职者车马费。学者必须放下研究与教学准备工作，阅读诉愿资料。成本不一而足。法院，当然也不是免费的。所以，真正关键的问题是，如何设计制度，使诉愿与行政诉讼相配合，使争端解决总成本降低，效益提升。如果诉愿制度既花钱又成效不彰，则或许直接让法院处理，并将预算投入法官助理等项目，会更符合成本效益。
并非所有诉愿制度减轻法院负担的功能，都可以用量化方式研究。因本文采取实证研究方法，在此仅聚焦于可量化研究部分，尤其以“提起行政诉讼率”的计算与意义讨论为重心。
详言之，先试想：若其他条件不变，在仅废除诉愿制度的世界中，状况会是如何？在有诉愿制度时，会对不利诉愿决定提诉者，必然会在无诉愿制度的世界中提诉。在有诉愿制度时，获得有利诉愿决定者，也很可能会在无诉愿制度的世界中提诉，因为胜算很高。
若本文之发现（“诉愿会”很少进行合目的性审查，对“非法律专业”案件宽松处理）具有一般性，则“诉愿会”对行政处分的审查方式类似于“行政法院”。若在有诉愿制度时，可以获得有利诉愿决定，则在无诉愿制度时，也可以预期很有可能在“行政法院”中胜诉。
至于在有诉愿制度时未对不利诉愿之决定提起诉讼者，是否会在无诉愿制度的世界中提诉，则无法一概而论。
也就是说，我们可以如表格2（见后）将诉愿人分为四种。第一种人（获得有利诉愿决定者），在没有诉愿制度的世界里很可能会（但不一定）因为废除诉愿制度而转而提起诉讼。就此而言，诉愿制度减轻了法院审理此种人案件的负担。第二种人（对不利诉愿决定提起诉讼者）因为无论在有没有诉愿制度的世界里都会上法院，所以诉愿制度并没有减轻法院多少负担。
或有认为，诉愿程序可以整理争议之事实与法律关系。但若第一审的“行政法院”都还是自己调查与厘清事实与法律关系，则诉愿程序此项功能，就不特别有实益。此外，笔者虽未接触过大量诉愿案件原始卷宗，但诉愿决定书对事实与法律关系的分析，并不总是清楚翔实，故诉愿制度能减轻法院多少争点整理之负担，不能无疑。
获得不利诉愿决定但没有提诉者可以再分成第三、四种人。第三种人因为无资力等原因视上法院如畏途，即使在没有诉愿制度的世界中也不会提诉；法院本无负担，诉愿制度自无减轻负担可言。第四种人若无诉愿制度就会告上法院，所以诉愿制度减轻了法院负担。不过，除非有法律变革突然废除诉愿制度，否则究竟第三种人与第四种人各自比例为何，难以究明。
表格2诉愿人分类
诉愿人分类
在现行制度下
之诉愿结果
在现行制度之
下是否提诉？
若废除诉愿
是否提诉？
诉愿制度的存在
是否减轻法院负担？
第一种人
有利
否
非常可能会
是
第二种人
不利
是
一定会
否
第三种人
不利
否
不会
否
第四种人
不利
否
会
是
有利：原处分机关自撤原处分、诉愿会撤销原处分。
不利：诉愿会驳回或不受理诉愿。
台湾地区目前的数据，只能辨明“第二种人”与“第三、四种人合计”之相对比率。但此比率仍然可以作为判断诉愿制度能否减轻法院负担的间接指标。即第二种人（相对于第三、四种人合计）越少，则诉愿制度越可能减轻法院负担。举极端例子以帮助理解：若所有获得不受理或驳回决定的诉愿人都向法院申冤（也就是，第二种人占100%，第三、四种人合计占0%），诉愿制度减轻法院负担部分的效能最小（仅有第一种人）。而若所有获得不受理或驳回决定的诉愿人都心服口服（也就是，第二种人占0%，第三、四种人占100%），在有诉愿制度时，不会有任何诉愿人继续诉讼。一旦废除诉愿，则第四种人（以及第一种人）会告上法院
但请注意，除非吾人假设第三种人与第四种人之相对比例一直不变，否则无法从第二种人占0%，推论出诉愿制度减轻法院负担之效果极大。例如：若第二、三、四种人之数目分别为0%、50%、50%，其减轻法院负担的效果劣于三类人之数目为10%、0%、90%时，盖唯有第四种人之数目多寡，影响减轻法院负担之功能。不过，即令如此，第二种人越少，则诉愿制度仍然越“可能”减轻法院负担。
——于此情形，则诉愿制度减轻法院负担部分的效能最大。
第二种人所占之比率，就是本文所谓之“提起行政诉讼率”。官方统计资料中，是以提起行政诉讼案件数除以总诉愿数，计算“提起行政诉讼率”。然而，对于撤销原处分之诉愿决定，诉愿人既已胜利，自无提诉之理。而且此种计算法会混合第一种人与第二种人，并非判断诉愿程序是否真正解决纷争之最佳量尺。比较好的判断标准是，计算第二种人占受不利诉愿决定者的比率，即用程序不受理案件
但不包括“因原处分机关自行撤销原处分”而导致的诉愿不受理决定，盖此种情形应属纷争已获解决。
与实体驳回案件当分母，以受不利诉愿决定者提起诉讼案件数作分子，来计算“提起行政诉讼率”。
三、逻辑回归模型
本节将完整介绍前文已两度提及的逻辑回归模型。逻辑回归模型的“应变量”（dependentvariable）在本研究中只有“撤销（原处分）”或“驳回（诉愿）”
因为本文并没有“解释变量”可以解释程序不受理之决定，故不受理案件不在逻辑回归模型运用之数据范围内。同样做法，参见郭益玟：“管制政策的分配政治特质：台湾环境保护诉愿决定的实证分析（1993—2007年）”，同前注〔3〕，第50页。
两种值。而“解释变量”（independent/explanatoryvariables）则为诉愿决定之各种面向（详后）。逻辑回归模型的作用，在于发掘哪些诉愿面向（解释变量）会影响诉愿决定的结果。以上述研究方法得出的研究成果并非大规模的诉愿评释，而是不带研究者对实体决定结果价值判断的经验研究。换言之，诉愿评释以研究者批判诉愿决定的说理过程与结论为核心；而本文的诉愿实证研究则着重于探讨何种因素将影响“诉愿会”作成撤销原处分或驳回诉愿的不同结论。
如同其他回归模型分析，本文的“虚无假设”是所有回归模型的解释变量对诉愿结果无统计上显著影响。
本文所采用的逻辑回归模型方程式如下：
HOLDING=α+β（NONLEGAL）+δ（MERITS）+θ（EVIDENCE）
+ω（FINE）+ρ（YEAR）+μ（ISSUE）+λ（CHAIR）
+κ（MINISTER）+ε
HOLDING就是应变量“诉愿实体结果”。“解释变量”则皆是仅有0和1两个值的“虚拟变量”（dummyvariable）。NONLEGAL代表该诉愿决定是法律专业案件（=0）还是非法律专业案件（=1）。MERITS代表“诉愿决定书中显示有进行合目的性审查？（是＝1；否＝0）”。EVIDENCE一共包含七个虚拟变量：“是否另为调查证据”，“诉愿程序中诉愿会是否拒绝言辞辩论”，“行政处分作成前是否有陈述意见”，“诉愿决定作成前是否有陈述意见”，“行政处分作成前原机关是否拒绝当事人陈述意见”，“诉愿决定作成前诉愿会是否拒绝当事人陈述意见”，“行政处分作成前是否给予陈述意见机会却未陈述”。若答案为“是”，值为1；若答案为“否”，值为0。FINE是原行政处分是否课处罚款。YEAR是诉愿决定的年份。CHAIR包含三个虚拟变量，两个分别控制研究期间内两位“诉愿会主任委员”，第三个变数“主任委员未参与开会”列为基准（baseline）变数。MINISTER控制“部长”人选。ISSUE则是十余种案件类型，包括：兵役、社会福利救助、社会保险、消防、户政、市地农地重划、土地征收补偿、地上物征收补偿、地籍争议、土地更正编定、请求发还土地、其他地政、建筑法、违章建筑、都市计划、区域计划、公寓大厦管理条例、其他。
因为案件类型甚多，且案件类型对本文有兴趣之议题，不当然有重大影响。因此，本文也有尝试在逻辑回归模型中剔除案件类型虚拟变量，以降低其占用之“自由度”（degreeoffreedom）。不过，本文发现，是否加入案件类型虚拟变量，对其他变量的系数与统计上显著性，并无重大影响。
α、β、δ、θ、ω、ρ、μ、λ、κ是模型估计出来的系数。ε是误差项。
本文也尝试过加入另一个解释变量“从行政处分作成至诉愿决定作成所需之日数”。然而，此变量可能有“同时性问题”（simultaneity），亦即解释变量与应变量彼此影响，从而违反了回归模型的假设。不过，“所需日数”也可能捕捉了其他诉愿之面向（例如是否需历经诉愿前置程序），所以才曾考虑纳为解释变量。不过，无论是否纳入此变量，其他解释变量的系数与统计显著性基本上一致。“所需日数”变量本身系数为正，且统计上显著（0.05的显著水平）；这表示所需时间越长，越容易获得撤销的结果。其中一个原因是，撤销案件有不少是行政处分未合法送达而拖延经年的案件（参见第五部分第四小节的说明）。另一个可能原因是，“诉愿会”对于要撤销的案件比较小心，所以考虑较久，或会“压一阵子”。
正文中详细汇报三种回归模型（表格5，见后）。第一种“基础模型”纳入“非法律专业”“合目的性审查”“主任委员”三个重要变量，理论上最为理想。然而，台湾地区“内政部”诉愿案件的诉愿决定书在2006年8月左右开始纳入参与诉愿决定的“委员”名单。因此，同年1月至8月的案件，因无法知悉台湾地区“内政部诉愿会”“主任委员”是否参与案件审议，无法被纳入基础模型，而降低了逻辑回归模型可得使用之观察值数目。
“主任委员是否参与不得而知”，或许可以当成一个虚拟变量。这样的做法虽非不可行，也有实证研究文献这样处理，但笔者觉得，至少在本文研究中，似以维持目前模型较妥。其他实证文献纳入“不得而知”此种变量——若以本文研究之情境举例说明——是因为不确定诉愿决定书未公布“主任委员”是否参与开会，是否“另有隐情”，而此种隐情可能影响实体诉愿决定的结果。在本文研究的情形下，不知道“主任委员”是否参与，单纯只是因为2006年8月以前所有的诉愿决定都没有公布所有“诉愿委员”的出席状况。此外，与“主任委员”有关的多个虚拟变数，其系数值与统计上显著性，要借由相互比较才有意义。若加入“主任委员是否参与不得而知”作为变量，设其作为基准，则模型中“A主任委员”变量的意义，变成“A主任委员有来开会时，相较于主任委员是否参与开会不得而知时，对诉愿决定结果有如何影响”。这使得“A主任委员”虚拟变量的系数值与统计上（不）显著性之理论含义变得模糊。而照本文目前的模型，“A主任委员”系数之理论含义是“A主任委员有来开会时，相较于主任委员没有来开会时，对诉愿决定结果有如何影响”。这对于检验“主任委员”是否会借由开会场合，利用“主席”之权力或身为“委员会”内最高阶行政官员地位，促成有利于台湾地区“内政部”（所属机关）的诉愿决定，更有意义。
为求增加回归模型使用之观察值数目，“最大样本模型”选择不使用“主任委员”虚拟变量。而至于“保守模型”用作“稳健性测试”（robustnesstest），检验当摒弃两个需要编码者实质判断的变量后，是否会影响其他变量的系数值与统计上显著性。这两个变量是“非法律专业”及“合目的性审查”。
将虚拟变量“合目的性审查”纳入与排除出三种逻辑回归模型，其意义需要特别探讨。在理想世界中，“诉愿会”在每个案件中均会进行合目的性审查，也会在决定书中表明合目的性审查的结果。若确实如此，则此虚拟变量的值永远为1，也就从“变数”（variable）变为“常数”（constant）的一部分，在回归模型中加入此变量也就失去意义。但在本文研究期间内的现实世界中，此虚拟变量很可能反映了台湾地区“内政部诉愿会”是否有进行合目的性审查（即本文前述假设）。而“诉愿会”若对某案件既进行合法性审查，也进行合目的性审查，相较于只对该案件作合法性审查，当然是前者情形比较可能作出撤销原处分的决定。因此，若虚拟变量之值为1（代表“是”）时，理论上应该较可能产出撤销原处分的结果。然而，本文假设可能有误。“诉愿会”纵有进行合目的性审查，也可能不会显示在诉愿决定书中，而多半是在须用原处分不当为理由而撤销原处分时，才在决定书中表明有进行过合目的性审查。若是如此，则本文之“基础模型”与“最大样本模型”有“同时性问题”，即应变量（撤销或驳回）也影响自变量（“诉愿决定书是否显示有作合目的性审查”），而这违反了回归模型的理论假设。
此理论假设是，只有自变量会影响应变量，应变量不会影响自变量。也就是，若有“鸡生蛋、蛋生鸡”之问题者，无法使用回归模型。
为求稳妥，本文方在“保守模型”与其他模型中
即表格5模型1与模型2将“合目的性审查”变量删除；以及，不但将此变量删除，也将三笔有进行合目的性审查的观察值剔除。限于篇幅，此等模型结果未汇报于表中。
，移除“合目的性审查”之虚拟变量，甚至将进行合目的性审查的三个诉愿案排除出回归模型。
不过，本文发现上述作为“稳健性检验”的回归模型结果与“基础模型”暨“大样本模型”之结果并无重大不同（亦即其他变量的系数与统计上显著性，未有大幅改变）。
四、数据资料
本文使用的数据主要有两种来源。第一类是官方统计，包括台湾地区“行政院诉愿会”所公布的台湾地区“内政部”诉愿统计
台湾地区“行政院”及各级行政机关诉愿业务统计，http://www.ey.gov.tw/pda/news.aspx?n=6577239FDC0F719E&sms=78702647C7A5B61B，最后访问日期2012年11月30日。
，以及台湾地区“司法院”针对台湾地区“行政法院”判决所公布的统计资料
行政诉讼事件统计分析，http://www.judicial.gov.tw/work/work03.asp，最后访问日期2012年12月23日。
。由于2006年后的各项统计（如“主任委员”与“委员”参与诉愿案最后决定的出席状况）均完整无缺，本文又是从2010年初开始抽样、编码诉愿案件，故本文采用2006年至2009年间的统计数据
2006年至2009年这四年，跨越2008年的政党轮替。国外关于行政部门施政，甚至法官行为研究，都会检验政治力，或政党轮替的影响。不过，因为本文初步分析资料后，没有发现政治部门轮替的影响，就将此议题暂且排除在本文之外。
，鸟瞰台湾地区“内政部诉愿会”在这四年处理诉愿案件的实相。
诚然，2009年至今，已有数年差距。台湾地区“内政部诉愿会”承办人与“诉愿委员”也多有更迭。但这不会使本文失去学术价值。首先，本文发现的现象，或许是“举国”皆然之诉愿审理文化造成，而非特定承办人或“诉愿委员”所致。而要知道台湾地区“内政部”的诉愿审理方式与结果是一时一地之特殊现象，还是普遍存在，必须一点一滴累积证据；本文正是其中一步。再者，即令日后更多的实证研究发现，台湾地区“内政部”在本文研究的四年之中，处理诉愿案件的方式异于常态，与他年或他机关均有所不同，则本文记录了此异常现象，使日后针对此特殊现象的进一步研究成为可能。换个角度说，本文不知道，目前也没有人知道，究竟台湾地区“内政部诉愿会”在2010年到2012年之间，其举措是否与本文研究期间相似。但除非有理论或证据显示，本文所发现的现象是某位已离职之承办人或地区“诉愿委员”所造成，否则，推测台湾地区“内政部诉愿会”审理案件的方式与本文所发现者大体相同，或许是最保险之推测。最后，在社会科学领域，经济史、社会史、文化史等历史研究，并不会因为“去古甚远”而失去学术价值。本文对台湾“内政部”的个案研究距今仅约三年，应不至于丧失研究价值。更何况，本文所提出的诉愿制度运行成效分析架构，在当下（及可预见之未来）仍有广泛适用的余地。
除官方统计数据外，本文使用的第二类数据是本文就台湾地区“内政部”2006年至2009年之诉愿案件
诉愿书全文下载，http://coaa.moi.gov.tw/Form/AA500000.aspx，最后访问日期2012年12月23日。
随机抽样（randomsample）后编码（code）的数据。仅编码随机抽样
本文随机抽样方法乃使用统计程序STATA产生随机数。举例而言，本文欲抽样某年1873个诉愿决定中5%的案件（亦即94个案件）。本文就用STATA自1到1873之间随机产生94个数字，然后用这些数字作为序号来决定编码哪些案件。例如若STATA产生3与7两个数字，本文就至台湾地区“内政部诉愿会”网站的数据库中，抓取第3个和第7个出现的诉愿决定。就本文所知，台湾地区“内政部诉愿会”的数据库乃使用逆向时间顺序排列（越新越前面），故本文的方法更可以取得一年中各个时间点作成之诉愿决定。
每年各5%的案件
“5%”的抽样并非魔术数字。抽样比率越高，推论统计可以越精确。但受限于研究人力，本文只能抽样并编码5%的案件。同样以随机抽样5%的方式研究台湾地区法律问题，参见TheodoreEisenberg&KuoChangHuang（黄国昌）,“TheEffectofRulesShiftingSupremeCourtJurisdictionfromMandatorytoDiscretionary—AnEmpiricalLessonfromTaiwan”,32InternationalReviewofLawandEconomics3（2012）.
，是因为台湾地区“内政部诉愿会”每年有两千件上下的案件
2006年到2009年间，台湾地区“内政部诉愿会”每年最少公布1873件诉愿决定，最多公布2282件诉愿决定。台湾地区“内政部诉愿审议委员会”网站：http://coaa.moi.gov.tw/Form/AA500000.aspx，最后访问日期2013年1月23日。不过，台湾地区“内政部诉愿会”网站上公布的诉愿决定数，与台湾地区“行政院诉愿会”对台湾地区“内政部”诉愿数的统计，略有出入。其差距甚微，应不至于影响本文实证研究。据台湾地区“内政部诉愿会”翁瑞鸿专员于2010年11月29日告知笔者，未公布的诉愿皆涉及个人隐私。笔者认为，为求存真，各机关“诉愿会”至少应该将案号等置于网站中，但档案中叙明“本案涉及个人隐私，故不公开”。更好的做法，是仅将可辨识当事人身份的个人资料或叙述涂去，使研究者仍得研究该案。
，受限于人力、时间、经费，编码全部诉愿决定实有困难。本研究随机抽样完后进行编码，最后共得415件诉愿决定（实体决定案件为308笔；程序不受理案件为107笔），此即为本文分析之基础数据库。其中308笔实体决定的数据分布鸟瞰，请参见表格3（见后）。随机抽样的好处是可以取得具有代表性的样本，故分析样本的发现，有一般性意义。即本文虽仅抽样2006年到2009年各年5%台湾地区“内政部”诉愿案件，针对这些案件的分析结果，可以“推广”（infer）到同时间台湾地区“内政部”的所有案件。
为他文
参见张永健：“土地与地上物征收补偿：常见诉愿案例之分析与反省”，同前注〔43〕。
之研究需要，本文亦编码台湾地区“内政部”2009年所有地政类
此案件分类乃依照台湾地区“内政部诉愿会”在线数据库的分类，台湾地区“内政部诉愿审议委员会”网站，http://coaa.moi.gov.tw/Form/AA500000.aspx，最后访问日期2012年12月23日。
案件，共得469件诉愿决定。因为此类案件并非随机抽样所得，故其分析结果无法适用至他年之地政类案件或同年之其他类案件。不过，用同样统计方法分析2009年地政类案件，亦有助于验证本文对随机抽样案件的分析是否有疏漏之处。故本文亦会在适当时机，使用此笔数据库。
需要说明的是，新“诉愿法”、新“行政诉讼法”实施后，在提起“行政诉讼法”第4条、第5条诉讼前，必须先（分别）提起“诉愿法”第1条之撤销诉愿与“诉愿法”第2条之怠为处分诉愿。由于两者性质不同，且怠为处分诉愿数量非常少
随机抽样数据库中，415个案件只有4件是怠为处分诉愿，2009年地政案件数据库中，469个案件更只有2件怠为处分诉愿。怠为处分诉愿的数量稀少，原因为何（行政机关管考严格，无论如何都会作出处分？），亦是有趣的实证问题。
，为免影响统计分析结果，本文仅使用撤销诉愿的案件（而不使用怠为处分诉愿案件）作为分析对象。
本文实证研究最大局限在于，仅能以公布的诉愿决定书作为回归模型与费雪精确检验的数据来源。本文所探讨的若干重要变量，包括“案件是否涉及非法律专业”与“诉愿会是否进行合目的性审查”，均为笔者及研究助理阅读诉愿决定书后综合判断而得，但未援引其他数据源（如系统性访谈“诉愿委员”）。因此，若诉愿决定书漏未记载（例如有进行合目的性审查却没写）、记载错误（例如没有出席的“委员”列为出席）、记载不清（例如诉愿人的诉愿声明为何）、惯例却未记载（例如诉愿人的性别、年龄、族群等）、不太可能记载（例如哪些“委员”在该案审查中态度认真与否），则本文或者无法用以进行实证分析，或者编码结果会与该案状况不尽相同。
缺乏某些变量，或某些变量之值未反映真实情况，都有可能造成统计结果的偏误。这是任何领域的量化研究都会面对的问题，非本文或“法学”实证研究所独有。统计模型不是逻辑三段论，不会因为变量或数据有些许瑕疵，就导致结果毫无价值。诚然，若有理论上重要因素缺乏数据或数据不精确，确实可能影响逻辑回归模型的结果及其诠释（小至系数与标准误差大小，大至统计上显著与否）。不过，没有实证研究能取得所有可能因素之数据（或将之量化），本文亦然。要推测本文未使用之要素会导致本文实证结果产生重大偏误，需要有统计理论、社会科学理论或其他可供对照的诉愿实证研究结果。就本文所知，目前没有任何诉愿相关社会科学理论，既有的少数诉愿实证研究回归模型与本文采用者也没有重大不同。
参见孙德至、司徒嘉恒：“‘国家通讯传播委员会’诉愿制度实证研究”，同前注〔3〕。
所以，目前似乎难以判断本文实证模型有产生重大偏误之可能（虽然本文当然承认此种可能性存在）。所幸，法学实证研究不追求一步到位。而深刻认识法律制度的实然面，有赖于各研究者逐步累积数据与分析成果，并发展解释理论。本文实证模型与实证数据，只要能帮助法学研究者或实务家多了解一些法律运作之实然面向，并成为未来实然或应然研究之踏脚石（而不是绊脚石），作为实证研究就算是有贡献了。
表格3逻辑回归模型中使用的解释变量之数据分布鸟瞰
第I部分
解释变量
是
（笔数）
（%）
涉及非法律专业？
47
15.3
合目的性审查？
3
1.0
另为检验、鉴定、勘验？
0
0
行政处分有课予罚款？
136
44.2
诉愿程序中，“诉愿会”拒绝言辞辩论？
3
1.0
行政处分作成前有陈述意见？
19
6.2
诉愿决定作成前有陈述意见？
1
0.3
行政处分作成前，原机关拒绝当事人陈述意见？
3
1.0
诉愿决定作成前，“诉愿会”拒绝当事人陈述意见？
1
0.3
行政处分作成前，给予陈述意见机会却未陈述？
6
1.9
N=308（415件随机抽样的诉愿案中，有308件作出实体决定。不受理处分之决定，因未用于回归模型，故不列入本表统计。）
第II部分
变数
笔数
%
“部长”（N=308）
江宜桦
20
6.5
廖了以
106
34.4
李逸洋
175
56.8
苏嘉全
7
2.3
“主任委员”（N=260;2006年8月之前的案件无资料）
曾中明
60
23.1
林中森
186
71.5
未参与决定
14
5.4
年（N=308）
2009
71
23.1
2008
78
25.3
2007
83
27.0
2006
76
24.7
案件类型（N=308）
兵役
9
2.9
社会福利救助*
29
9.4
社会保险
25
8.1
消防*
21
6.8
户政
1
0.3
市地农地重划
3
1.0
土地征收补偿
32
10.4
（续表）
变数
笔数
%
地上物征收补偿
9
2.9
地籍争议
2
0.6
土地更正编定
2
0.6
请求发还土地
7
2.3
其他地政*
14
4.5
建筑法*
69
22.4
违章建筑
11
3.6
都市计划*
16
5.2
区域计划*
16
5.2
公寓大厦管理条例*
8
2.6
其他*
34
11.0
注：案件类型标*者，表示该类型有诉愿案件涉及罚款。表格内之百分比经过四舍五入，故总和不会刚好等于100.00。
五、实证结果与讨论
诉愿决定结果是本文的关键变量。表格1按年份列出了2006年至2009年台湾地区“内政部诉愿会”的“案件不受理”、“案件驳回”、“原处分撤销”的总数。由于表格1中B栏所列“原处分机关自撤原处分”
“原处分机关自撤原处分”是台湾地区“行政院诉愿会”公布数据时所使用的名词。据台湾地区“行政院诉愿会”2012年10月9日告知，归类于该项目下的诉愿，有由原处分机关主动作出者，或由其上级机关指示者，但皆由原处分机关在诉愿决定前撤销原处分。
虽会导致案件不受理
所以，A栏“案件不受理”数量，包括B栏“原处分机关自撤原处分”数量。
，但其实质上是对诉愿人有利的结果，故分别统计之。图1（见后）则显示台湾地区“内政部诉愿会”2006年至2009年各年受理的诉愿案件中结果分别为“案件不受理”“案件驳回”“原处分撤销”的比率。总体而言，约有六成诉愿案件被驳回，二成五左右案件不受理，一成五案件撤销原处分。当然，各“诉愿会”作成上述三种结论的比率分布不同。图1亦显示，台湾地区“行政院所属诉愿会”，平均而言，驳回七成诉愿案件，不受理二成左右案件，在一成案件中撤销原处分。两者相较，台湾地区“内政部诉愿会”的驳回率稍低且撤销原处分的比率略高。
接下来，本节要逐一呈现实证发现结果，并探讨其意义：
图1台湾地区“行政院”所属“部会”的“诉愿会”与台湾
地区“内政部诉愿会”2006—2009年诉愿决定结果比例分布
台湾地区“行政院所属诉愿会”在2006年、2007年、2008年、2009年的诉愿总数是19102件、18215件、16788件、20886件。台湾地区“内政部诉愿会”在2006年、2007年、2008年、2009年的诉愿总数是2214件、2035件、2235件、1928件。台湾地区“行政院所属诉愿会”的统计数字包括台湾地区“内政部诉愿会”。
（一）诉愿程序更正比率约91%
表格1的L栏显示，台湾地区“内政部诉愿会”的诉愿程序更正比率稳定维持在九成上下。
若读者认为不应该将“原处分机关自行撤销原处分”当成诉愿制度成效（参见前注〔25〕的讨论），则将此等案件从分子与分母中除去后，“诉愿程序更正比率”变成89%。为更明了台湾地区“内政部诉愿会”的运行状况，本文亦计算台湾地区“行政院所属诉愿会”在2006年至2009年间的平均“诉愿程序更正比率”——均在87%上下。是故，台湾地区“内政部诉愿会”的“诉愿程序更正比率”与“中央机关诉愿会”的“诉愿程序更正比率”相去不远，但略高。
这样的数据表示，被行政争讼机制指摘为错误的行政处分，有九成是在诉愿层级即获得纠正。就此而言，诉愿制度的存在，确实有减轻台湾地区“行政法院”的负担（参见表格2），且在一定程度内发挥了行政自我审查的功能。
此外，台湾“内政部诉愿会”的“诉愿结果对人民有利比率”为20%；同时期台湾地区“行政院所属诉愿会”的“诉愿结果对人民有利比率”是14%。台湾地区“内政部诉愿会”的“诉愿实体审议结果对人民有利比率”是22.5%；同时期台湾地区“行政院所属诉愿会”的“诉愿实体审议结果对人民有利比率”是12%。
值得再强调一次的是，“诉愿程序更正比率”无法估计诉愿程序更正错误的频率，原因已如前述（参见第二部分第一小节）。读者不能因为“九成”这个数据，误以为90%有错误的行政处分，都被“诉愿会”快刀斩乱麻。现实上有可能，“诉愿会”与“法院”都非常尊重原处分机关的判断，以至于多数的错误行政处分根本自始没有被更正（也就是前述的Z值很大）。
（二）非法律专业案件宽松处理
表格3I显示，15%的台湾地区“内政部诉愿会”随机抽样案件涉及非法律专业。而表格4（见后）显示，台湾地区“内政部诉愿会”极少撤销涉及非法律专业的行政处分。在所有抽样案件
该案为2006年3月8日公布的台湾地区“内政部”0940301563诉愿决定。该案诉愿人为役男，主张兵役体位复检程序中，台大医院及原处分机关对其眼部疾病的判读有瑕疵，主张其为相关规定中“难以判定体位”，应可获得重新判断体位的权利。“诉愿会”虽未另行调查证据或自行判断其体位，然认为诉愿人状况“似符”其主张，“为精确判定诉愿人体位，维护役男权益”，故撤销原处分，命原处分机关再送复检医院复检后，另为适法之处分。
与2009年地政案件
其中一案为2009年8月19日公布的台湾地区“内政部”0980100125号诉愿决定。该案争点为诉愿人的灌溉渠道，是否为“平均地权条例施行细则”第36条“排水系统”。此虽需法律之外的专业判断，然而“诉愿会”认为原处分机关仅凭“农田水利会”之函及系争土地位于都市计划区内即作肯定认定，“不无速断之处”，故撤销原处分。另一案为台湾地区“内政部”第0970100244号诉愿决定书。关于本案详细评释，参见张永健：“土地与地上物征收补偿：常见诉愿案例之分析与反省”，同前注〔43〕。
中，各只有孤零零的1件和3件“非法律专业”案件结果为撤销行政处分，其撤销比例与法律专业案件的撤销比例天差地远。另外，表格4I显示，若运用费雪精确检验，检验台湾地区“内政部”2006年至2009年随机抽样案件，会发现“案件是否涉及非法律专业”对“诉愿会”作成之决定，有高度统计上显著（p值为0.002）影响。
“显著水平”（significancelevel）通常设定在0.1、0.05、0.01、0.001等几种值。以最常用之0.05显著水平为例，若数据显示“否定虚无假设的证据坚强到，当虚无假设其实正确时，此种结果发生的频率不超过5%”，则分析者称之为在显著水平为0.05时，结果“统计上显著”。中文文献可参考DavidS.Moore：《统计学的世界》，郑惟厚译，台湾天下文化出版2002年版，第573页。
亦即，非法律专业案件，相较于法律专业案件，更常导致驳回诉愿。
更精确地说，因为逻辑回归模型中，“非法律专业”变量的“胜算比”（oddsratio）是0.038，表示非法律专业案件的胜算（撤销比驳回），仅有法律专业案件胜算的3.8%，差距非常大。所谓“胜算”（odds），举例言之：发生几率为1/5的事件，其发生之胜算为0.2∶（1-0.2）=0.2∶0.8=1∶4（也可以表达为1/4）。而胜算比就是两个胜算之比。关于胜算，中文文献，可参考DavidS.Moore：《统计学的世界》，同上注，第465页。
表格5（见后）的逻辑回归模型结果也显示，“非法律专业”此变量之系数为负数
系数为负数，在此变量的意义为：非法律专业案件，相对于法律专业案件，更倾向与“维持原处分”有统计相关。若与本文的理论预设结合，可以说得更直接：非法律专业案件，相对于法律专业案件，“诉愿会”更倾向维持原处分。
，且统计上显著（0.01的显著水平）
此变量统计上显著，即案件是否涉及非法律专业是诉愿会决定撤销或维持原处分的重要考虑。若某变量统计上不显著，则表示没有证据显示，该变量所代表的因素是“诉愿会”决策的重要考虑。而表格5（见后）中系数的“绝对值”，则代表该变量对“诉愿会”决策的影响程度。变量统计上显著只代表该变量有影响决策，而系数的绝对值则估算其影响大小。正负号不论，绝对值越大，对应变量（撤销或维持原处分）的影响就越大。
，与表格4I的发现一致。表格4II运用费雪精确检验来检验台湾地区“内政部”2009年地政类案件也获得了相同结果。
本文亦将2009年台湾地区“内政部”地政类案件放入逻辑回归模型，变量“非法律专业”的系数亦为负数，且统计上高度显著（0.001的显著水平）。但请注意，2009年台湾地区“内政部”地政类案件并未编码“合目的性审查”与调查证据之相关变量。
统计检验只能告诉研究者“非法律专业案件，相较于法律专业案件，更常导致驳回诉愿”，但背后原因为何，需要研究者提出理论。如前所论，本文的理论是，台湾地区“内政部诉愿会委员”因为都具备法制专长，但缺乏非法律专业的训练，故审理“非法律专业”案件时，会倾向于尊重原处分机关对相关事实的认定。台湾地区“内政部诉愿会”成员没有非法律专业知识，难谓可归责于“诉愿委员”。毕竟，“诉愿法”第52条第1项要求“诉愿委员”以具备法制专长为原则，而法律专业案件也确实占台湾地区“内政部”诉愿业务之大宗。
要使台湾地区“内政部诉愿会”得以适切审查“非法律专业”案件，应该注意两个面向。第一，“诉愿法”第67条至第74条给予“诉愿会”广泛的调查证据权，再配合当事人陈述意见与言词辩论的制度，应可协助法律人占绝大多数的“诉愿会”，对非法律专业案件所涉知识有基本掌握。
关于落实诉愿程序中陈述意见与言辞辩论制度的讨论，参见刘建宏：“诉愿程序中当事人之程序参与权——陈述意见与言词辩论制度”，载《华冈法粹》2011年第51期。主张诉愿程序无须强制采取言辞辩论制度，参见陈淑芳：“‘诉愿法’修法之趋势与发展”，载陈淑芳：《权力划分与权限归属》，台湾元照出版有限公司2011年版，第195页。
然而，表格3I显示，台湾地区“内政部诉愿会”（虽有请原处分机关提出书证）从未实施检验、勘验、鉴定，亦从未举行言词辩论（有3件案件当事人请求举行言词辩论，但“诉愿会”拒绝其请求），只有1件案件中践行当事人陈述意见（并有1件拒绝当事人陈述意见）。
而根据台湾地区“行政院诉愿会”公布的资料，2006年至2009年台湾地区“内政部诉愿会”的诉愿案中，仅有0.01%的诉愿案件有举行言辞辩论，亦仅有1.84%的诉愿人有陈述意见。此数据与本文抽样案件所呈现出来的诉愿实态，相当一致。同一时段中，台湾地区“行政院所属诉愿会”的平均值分别为0.14%与2.2%；由此可知，台湾地区“内政部诉愿会”相较于其他同级“诉愿会”，更少举行言辞辩论及使当事人陈述意见。以上数据由本文计算；数据来源：台湾地区“行政院”及各级“行政机关”诉愿业务统计网页，http://www.ey.gov.tw/news.aspx?n=6577239FDC0F719E&sms=78702647C7A5B61B，最后访问日期2012年8月9日。
亦即，台湾地区“内政部诉愿会”较依赖静态的书面审理
“诉愿会”中纵有言词交锋，往往存在于“外聘委员”与在场的原处分机关代表间（而非诉愿人与被诉机关之间）。
，并倾向以“委员”自身的专业审查诉愿案
2009年2月23日公布的台湾地区“内政部”0980160050号诉愿决定中，“诉愿会”似凭借“委员”之法律外专业而自为非法律专业判断。该案诉愿人的土地被征收，认为地价区段划分不合理（因被征收土地的邻地，属于较高地价区段），致使补偿地价过低。“诉愿委员会”不但从卷宗中细查被征收土地所属地价区段是否有买卖实例，也清楚分析比邻区段地价不同的原因（运输便利性不同、自然条件有差）。
，而不会在个案中借由广泛证据调查权引入会外专家意见。
第二，台湾地区“内政部诉愿会”在非法律专业案件中，至少应该实质审酌诉愿人所提证据，方作成诉愿决定。但从笔者所阅读的诉愿决定书来推测，台湾地区“内政部诉愿会”似乎并不总是能做到此点。例如公告土地现值的争议，“诉愿会”往往只审查公告土地现值的评定过程是否符合法定程序，而不及于当事人所争执的公告土地现值是否确实反映市价，或系争土地与邻地是否应有相同的公告土地现值的实质争议。
关于土地征收补偿案件与地上物征收补偿案件中，台湾地区“内政部诉愿会”类似态度的详细考察，参见张永健：“土地与地上物征收补偿：常见诉愿案例之分析与反省”，同前注〔43〕。
即便有当事人提出民间不动产估价师的估价报告，“诉愿会”仍选择尊重原处分机关的判断。
例如：2009年11月24日台湾地区“内政部”0980060126号诉愿决定，在已经作出结论（“揆诸首揭法令规定与判决意旨，原处分并无不合，应予维持”）后，才顺带论及诉愿人委外提出的估价报告（“诉愿人检附XX不动产估价师联合事务所估价报告书……忽略系争土地都市计划分区管制原为行政区……则系争土地市场上流通性较低，自影响系争土地之交易价格，不能与附近住宅区、商业区之土地相提并论，并予叙明”）。然而，估价报告纵有此问题，不表示其估价较原处分机关、“地评会”之估价更不正确，盖原处分机关的估价报告，并未在诉愿程序中被检视。
同样的，在涉及医疗专业的案件中，“诉愿会”则尊重原处分机关所委外鉴定的报告，而未给予诉愿人所委托的鉴定同等信任，亦未使用其证据调查权力分辨孰是孰非。
本文又观察到三种案件类型。第一种是原处分机关委由某医院检查、判断后，当事人自行去别家医院检查；如：1997年3月31日公布的台湾地区“内政部”第0960050233号诉愿决定、1995年7月11日公布的台湾地区“内政部”第0940602148号诉愿决定。第二种是在原处分机关委由某医院检查、判断之前，当事人先自行去别家医院检查；如：1996年10月3日公布的台湾地区“内政部”第0960020174号诉愿决定。第三种是原处分机关委托医院的检查结果，与当事人过去在别家医院累积的病历内容不同；如：1995年10月11日公布的台湾地区“内政部”第0950050180号诉愿决定、1995年6月6日公布的台湾地区“内政部”第0940502145号诉愿决定。这五件决定中，“诉愿会”都没有实质审酌，遑论采纳诉愿人所提出的非法律专业证据，并皆驳回诉愿。
表格4台湾地区“内政部”诉愿案件是否涉及非法律专业对诉愿决定的影响
第I部分：本文随机抽样2006年至2009年间308笔实体诉愿决定
涉及非法律专业？
决定类型
驳回
撤销
总计
是
（#）
46
1
47
（%）
97.9
2.1
100
否
（#）
205
56
261
（%）
78.5
21.5
100
总计
（#）
251
57
308
（%）
81.5
18.5
100
费雪精确检验（Fishersexacttest）=0.002.
备注:107件不受理案件，不列入本表。
第II部分：2009年全部地政类诉愿案件
涉及非法律专业？
决定类型
驳回
撤销
总计
是
（#）
67
3
70
（%）
95.7
4.3
100
否
（#）
269
43
312
（%）
86.2
13.8
100
总计
（#）
336
46
382
（%）
88.0
12.0
100
费雪精确检验（Fishersexacttest）=0.025.
备注：151件不受理案件，不列入本表。
表格5逻辑回归模型结果
解释变量
应变数：0=驳回；1=撤销
（1）基础模型
（2）最大样本模型
（3）保守模型
若涉及非法律专业
完美预测驳回
-3.260**
（1.254）
若作合目的性审查
2.885+
2.762+
（1.701）
（1.584）
若行政处分
有罚款
-1.144*
-1.039*
-1.076*
（0.461）
（0.421）
（0.455）
作成前有陈述意见
0.706
0.424
0.653
（0.887）
（0.774）
（0.809）
作成前，欲陈述意见被拒绝
1.131
0.945
1.069
（1.402）
（1.393）
（1.392）
作成前，给予陈述意见机会，
但未陈述意见
1.893
1.917
1.794
（1.175）
（1.173）
（1.150）
案件类型
兵役
完美预测驳回
0.762
完美预测驳回
（1.526）
社会福利救助
-1.513+
-1.792*
-1.370
（0.890）
（0.860）
（0.879）
社会保险
-1.819
-1.537
-2.094+
（1.384）
（0.972）
（1.134）
消防
-0.471
-1.217
-0.060
（1.016）
（0.938）
（0.945）
户政
完美预测驳回
市地农地重划
完美预测驳回
土地征收补偿
0.315
0.050
-0.600
（0.753）
（0.672）
（0.691）
（续表）
解释变量
应变数：0=驳回；1=撤销
（1）基础模型
（2）最大样本模型
（3）保守模型
地上物征收补偿
完美预测驳回
地籍争议
完美预测驳回
土地更正编定
完美预测驳回
请求发还土地
完美预测驳回
其他地政
0.598
0.202
0.670
（0.808）
（0.742）
（0.798）
建筑法
0.625
0.302
0.676
（0.597）
（0.521）
（0.592）
违章建筑
-0.490
-1.095
-0.566
（0.967）
（0.911）
（0.953）
都市计划
-0.071
-0.466
0.055
（0.806）
（0.773）
（0.791）
区域计划
-1.317
-1.889
-1.393
（1.270）
（1.174）
（1.279）
公寓大厦管理条例
0.717
0.300
0.782
（1.018）
（0.942）
（1.011）
部长之虚拟变数
有
有
有
主任委员之虚拟变数
有
无
有
年份之虚拟变数
有
有
有
常数
-0.634
-1.073
-1.154
（1.141）
（1.199）
（1.092）
案件数
197
280
226
PseudoR2
0.12
0.16
0.11
格中为系数，括号中为标准误差。本模型所有解释变量均为虚拟变量，符合变量名称之叙述者，变量值=1；不符合者，变数值=0。
“完美预测驳回”的意思是：当该虚拟变量=1时，应变数都=0。
+代表90%统计上显著；*代表95%统计上显著;**代表99%统计上显著。
表格3中所列出的变量，未列于表格5者，是因为“共线性”（collinearity）问题
共线性问题，就是两个或多个自变量彼此太过相似。有此问题时回归模型会自动剔除其中部分自变量，以解决此问题。
而被排除在回归模型之外。表格5第（2）栏的案件数低于306（实体诉愿决定总数），是因为模型中有几个变量“完美预测（诉愿）驳回”。部分或全部变量=1的观察值会被统计软件自动剔除在回归模型之外——原因是，不需要靠回归模型就可以预测诉愿一定驳回。而表格5第（1）、（3）栏的案件数更少，除前述理由外，尚因为2006年8月之前的案件，“主任委员”是否开会，不得而知；此等案件中“主任委员”变量编码为“缺漏”（missing），不会纳入回归模型中。
（三）诉愿决定书未显示频繁的合目的性审查
表格3I显示，台湾地区“内政部诉愿会”极少进行合目的性审查。415件随机抽样之诉愿案中，有308件作出实体决定，其中只有3件（1%）从诉愿决定书上看有作合目的性审查：其中1件的结果是撤销原处分
此乃2008年8月1日公布的台湾地区“内政部”0970240003号诉愿决定。该案涉及诉愿人的残废给付请求权，是否已经罹于“农民健康保险条例”第23条的2年时效。台湾地区“内政部”以函示认定，就洗肾案件而言，自2006年1月1日开始，以初次洗肾日期作为两年请求权的起算点。诉愿人在初次洗肾（2005年8月11日）2年3个月后始提出申请，遭台湾地区“内政部”以罹于时效而驳回。诉愿决定中，审酌“农民健康保险条例”第1条所揭橥的立法意旨（长期照顾残废农民），认为解释上唯有在2006年1月1日后才初次洗肾者，方以初次洗肾日期计算请求权的时效。此外并指责主管机关疏于倡导相关残废给付措施，仅为行政便宜而计算时效，有违农民健康保险之立法精神。最后撤销原处分。
，2件是驳回诉愿
其中一案是2008年7月2日公布的台湾地区“内政部”0970190051号诉愿决定。该案涉及诉愿人的工厂未依“消防法”第7条之规定，委托消防专业人员办理消防安全检修，而遭新台币1万元罚款。诉愿人主张灭火器可以自行更换，无须委外检修，不服裁罚。诉愿会审酌“消防法”之立法目的（保障各类场所消防安全、消防设备师之专业性），及原处分给予诉愿人之改善时间（一个多月），认为原处分并无不当，故驳回诉愿。另一案是2008年6月4日公布的台湾地区“内政部”0970100094号诉愿决定。该案中诉愿人主张以两眼都接近失明申请农民保险残障给付，原处分机关只以视力较弱的左眼核定残障给付。“诉愿会”认为原处分说理不备，虽合法但不当。但“诉愿会”计算后发现，若以两眼失明标准核算残障给付，诉愿人获得的给付反而更少。故原处分虽有不当之处，但已经为了诉愿人之利益，选择对其较优之计算方式，故驳回诉愿。
。表格5的逻辑回归模型结果显示，作合目的性审查使“诉愿会”更倾向于撤销原处分（统计上显著；0.1显著水平）。
表格5模型1与模型2中，“合目的性审查”变量的胜算比分别是17.9与15.8。亦即，有作合目的性审查案件的胜算（撤销比驳回），至少是未作合目的性审查案件之胜算的15.8倍。
若本文假设——若“诉愿会”有进行合目的性审查，就会表明于诉愿决定书中——为真，由表格3I即知，99%诉愿案中，台湾地区“内政部诉愿会”只进行合法性审查而未进行合目的性审查。
因此，本文宣称“台湾‘内政部诉愿会’极少进行合目的性审查”，是奠基在“台湾地区‘内政部诉愿会’凡有进行合目的性审查，就会表明于诉愿决定书中”之假设上。或有认为，原行政处分大多合目的，可能导致合目的性审查实则常见但看似罕见。但请注意，此论点已经被包括在前述假设里。盖若本文假设为真，即使原行政处分经“诉愿会”审议后发现合目的，诉愿决定书仍会表明此点，而非全无处理或虚应故事。
诠释此数据代表意义时，须注意下列几点：首先，前已论及，本文抽样案件，应以裁量处分占最大宗，故原处分为羁束处分，并非合目的性审查罕见之原因。
不过，台湾地区“内政部诉愿会”审理的案件，由表格3案件类型作判断，不少案件类型，诸如社会福利救助、建筑、消防、都市计划等，都符合“地方制度法”第18条与第19条所列直辖市或县市自治事项。因此，此等案件中，台湾地区“内政部诉愿会”可能根本不被容许进行合目的性审查。然而，究竟什么是地方自治事项？地方自治事项与委办事项的精确划分方式
之所以需要划分，因为地方自治团体对上级监督机关就委办事项所为行政处分提起诉愿时，受理诉愿机关仍应作合目的性审查。参见陈敏：《行政法总论》，同前注〔51〕，第1324页。
，学说似乎尚无共识。吴庚教授在探讨什么是“诉愿会”不得进行合目的性审查的地方自治事务时，主张“自治事项之审查，尚不能以现行之自治法或地方制度法为完全之依据”，因为“地方制度法”对自治事项的界定过宽。
参见吴庚：《行政争讼法论》，同前注〔31〕，第439—440页。
但是，既然缺乏通说共识，（部分）诉愿委员确实可能奉“地方制度法”的文字为圭臬，而将许多诉愿案件认定为涉及地方自治事务，而不进行合目的性审查。若是，则应进行（但未明确进行）合目的性审查的诉愿案件数目，就会大大下降。
但请注意，笔者曾访问台湾地区“内政部诉愿会”翁瑞鸿“组长”（2010年12月1日电话访问），翁“组长”表示：台湾地区“内政部诉愿会”审理的案件中，很少有涉及地方自治事务者。因此，实际上台湾地区“内政部诉愿会”未进行合目的性审查，或许不是出于对地方自治的尊重。但是，这也只反映了翁“组长”个人想法，而不当然代表其他“诉愿委员”的意见。
不过，即令只纳入“公寓大厦管理条例”“区域计划”“地上物征收补偿”“土地征收补偿”“兵役”“社会保险”等并非“地方制度法”明白列为地方自治事务的诉愿案，也超过100笔，而其中仅有2笔诉愿案明确地在诉愿决定书上表明合目的性审查的推论经过。
当然，台湾地区“内政部诉愿会”可能常常行使合目的性审查，只是未形诸书面。但随机抽样案件中有进行合目的性审查且作出撤销原处分结果的频率甚低，若无其他补强证据，此种解释似乎难以服人。假设“诉愿会”确实对每个诉愿案都先进行合法性审查，再进行合目的性审查，最后才作出判断，本文随机抽样而得之308件有实体审查的案件中，台湾地区“内政部诉愿会”认为56件有合法性疑义而撤销原处分，剩下252件案件则有2件因不合目的而撤销原处分。若台湾地区“内政部诉愿会”确实对每个案件都进行合目的性审查，则台湾地区“内政部”诉愿案件中原处分机关，要不就是作出不合法的行政处分（总案件的18%），但若作出合法的行政处分，则几乎都是合法范围内最恰当、最合目的的决定（250/252=99%之无合法性疑义案件）。
就算只计算应该不是地方自治事项的100多笔诉愿案，情况也类似，因为明确进行合目的性审查案件就只有2件。
原处分机关的表现如此极端，似与常理有违。比较合理的解释是，台湾地区“内政部诉愿会”并未对每个案件都进行高密度的合目的性审查。
本文虽无法逐一思索是否各诉愿案件若作合目的性审查则应变更原处分，但有些案件，从诉愿决定内容判断，应有作合目的性审查而变更原处分的空间，但“诉愿会”却未为之。例如：2008年9月2日公布的台湾地区“内政部”0970140140号诉愿决定，诉愿人因请领残废给付，被主管机关认定为“无法继续农作”，予以退（农）保。诉愿人认为自己仍可继续农作。原处分机关并未派人调查诉愿人的农作能力，而依台湾地区“内政部”1990年5月23日台（90）内社字第9072998号函示（其大要为：请领某些残废给付者，即认定为无法继续农作），径予认定诉愿人无法农作。本案之关键在于“农民健康保险条例”第39条，“被保险人依第三十六条规定领取身心障碍给付后，经保险人认定不能继续从事农业工作者，其保险效力自保险人指定之医疗机构出具之农民健康保险身心障碍诊断书所载身心障碍日期之当日二十四时终止”之“不能继续农业工作”如何认定。原处分机关依该函示判断，并非无见。然而，依据“农民健康保险条例”保障农民之意旨（第1条：“为维护农民健康，增进农民福利，促进农村安定，制定本条例；本条例未规定者，适用其他有关法律”），若“诉愿会”作合目的性审查，应也可认定，本案情况特殊，应就诉愿人具体情况认定。
因此，本文前述假设，应该多少反映了现实。
几位长期担任“诉愿会委员”的学者告诉笔者，“诉愿会”常常进行合目的性审查。本文并不否认，实情可能确实如此。台湾地区“内政部诉愿会”可能有作合目的性审查，只是审查密度较低。
此外，诉愿机关未进行合目的性审查，是否可能导因于诉愿人仅主张原处分违法，并未主张原处分不当，故“诉愿会”不为“诉外决定”？有学者认为，“诉愿会”对原处分妥当性之检讨，不应受诉愿人主张的拘束
参见蔡志方：“论诉愿程序中诉愿相对机关之自我审查与答辩范围”，载《万国法律》2002年第125期。
；本文认为值得赞同。而依据“台湾行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第26条第1项，“诉愿事件无本法第七十七条规定情形，经审查结果，其诉愿理由虽非可取，而依其他理由认为原行政处分确属违法或不当者，仍应以诉愿为有理由”，“诉愿会”作合目的性审查的范围，本不以诉愿人请求者为限。最后，就笔者阅读台湾地区“内政部”诉愿决定书的经验，虽然诉愿人的指责不一定清楚明确，但少有仅指责原处分违法者，多半都兼有抱怨原处分不合理处。
（四）诉愿决定较法院判决迅速，但有三成诉愿人不服诉愿结果
“诉愿会”与台湾地区“行政法院”处理案件的速度孰快孰慢？根据台湾地区“司法院”的统计，2006年至2008年间，“高等行政法院”从收案到结案平均花费220天。
台湾地区“高等行政法院”行政诉讼事件办理概况——按年与机关别分，http://www.judicial.gov.tw/juds/year97/07/02.pdf，最后访问日期2012年10月5日。若计算“分案到结案”，则平均只需80天左右。但对于争讼者而言，“收案到结案”才代表真正的审理效率。可惜台湾地区“司法院”仅提供“分案到结案”的详细统计，否则本文可以进行更细致的比较。参见台湾地区“司法院”网站，http://www.judicial.gov.tw/work/work03.asp，最后访问日期2012年10月5日。
只可惜台湾地区“司法院”只公布所有案件的平均结案日数，并无更详细数据（中位数、标准偏差，乃至于直方图），也没有单独针对“撤销诉讼”的统计，而无法与本文关心的撤销诉愿的结案时间进行确切的比较。
至于诉愿案件所需审理时间，如下图2显示：台湾地区“内政部诉愿会”处理的案件中，有58%的案件在法定的3个月审理期间内审结（参照“诉愿法”第85条第1项前段）；有26%的案件在法定的延长期间（2个月）内审结（参照“诉愿法”第85条第1项后段）；仅有16%的案件超过5个月才结案。图2亦显示，台湾地区“行政院所属诉愿会”处理的案件中，有74%的案件在法定的3个月审理期间内审结；有23%的案件在法定的延长期间（2个月）内审结；仅有3%的案件超过5个月才结案。或许是因为案件数目与类型繁多，台湾地区“内政部诉愿会”的结案速度低于台湾地区“行政院所属诉愿会”的平均结案速度。但即便如此，至少有84%（=58%+26%）的台湾地区“内政部”诉愿案件，其审结速度较行政诉讼案件的平均审结速度更快。
图2台湾地区“行政院所属诉愿会”与台湾地区
“内政部诉愿会”2006—2009年诉愿决定平均处理速度
注：台湾地区“行政院所属诉愿会”之诉愿决定总数：74991件；台湾地区“内政部诉愿会”之诉愿决定总数：8412件。数据来源：台湾地区“行政院”及各级“行政机关”诉愿业务统计网页。
台湾地区“行政院”及各级“行政机关”诉愿业务统计网页，http://www.ey.gov.tw/news.aspx?n=6577239FDC0F719E&sms=78702647C7A5B61B，最后访问日期2012年8月9日。
然而，仅根据上述资料即论断诉愿制度所耗费的时间成本较行政诉讼为低并不完全妥适。上述的诉愿审理时间统计并未将诉愿先行程序所耗费的时间计入，而可能低估了行政内部救济体系所耗费的时间成本。例如，前述“土地征收条例”第22条即要求受处分人必须先践行异议程序方能提起诉愿。也就是说，若诉愿人在进入诉讼程序前需要通过的并不只一关诉愿，则耗费于此种“先行于诉愿”程序的时间成本即无法反映在图2。因此，若吾人关心的是“行政救济程序”与“司法救济程序”耗时长短之比较，图2就是非精准的比较基准。为估算此时间，本文另以图3的“自作成行政处分至作成诉愿决定所需日数”统计呈现。图3的数据来源是本文随机抽样的台湾地区“内政部”案件资料。图3中日数应谨慎诠释，或应扣除法定期间后再比较。从行政处分作成到当事人知悉，有送达时间。“诉愿法”第14条第1项规定当事人有30天的法定诉愿期间。不过，即使扣除30天的诉愿期间（即假设全部当事人皆在最后一刻才提起诉愿），以及10天的在途期间，修正后的“自作成行政处分至作成诉愿决定所需日数”，仍然可能低估了行政救济程序所花费的时间，原因有三：首先，有时当事人会针对同一处分进行多次诉愿，而本文可能抽样到最后一次诉愿。其次，当事人有可能迁延经年才提起诉愿（当然会因为逾越诉愿期间而未被受理）。最后，许多耗时最长的案件，都是因为原处分未合法送达，必须要等到原处分机关补通知或催缴时，诉愿人才提起诉愿。因此，图2与图3都不能完美估计台湾地区“内政部”诉愿案件耗费于行政救济体系的时间；两者仅能各自反映部分诉愿案件状况。
图3台湾地区“内政部”2006—2009年抽样诉愿决定
自作成行政处分至作成诉愿决定所需日数
图3总计使用406个抽样诉愿决定。右下图的Total代表三种决定类型的合计。为了能清楚呈现“自作成行政处分至作成诉愿决定所需日数”的分布，将“所需日数”超过600天的诉愿案件，假定为630天。实际上，超过1000天者并不罕见。
若暂且不论前述问题。由表格6可知，“自作成行政处分至作成诉愿决定所需日数”的中位数
这里使用中位数而非平均数作为论述基础的原因是，（由图3与表格6可知）“自作成行政处分至作成诉愿决定所需日数”有许多极大的离群值（outlier）。如果直接用表格6的平均数293天来与行政法院的结案速度比较，恐有失真之处。当然，因为台湾地区“司法院”也没有公布“行政法院”结案速度的其他数据，或许“行政法院”的平均结案日数也受到离群值的拖累。因此，要进一步论断“诉愿会”与“行政法院”的断案效率，需要更多数据。
是153天，表示有半数案件的处理日数在5个月内。其处理速度仍较台湾地区“行政法院”为快。此外，图3分别列出撤销、不受理、驳回决定“所需日数”。图3显示撤销原处分有相对较高比率的案件，“自作成行政处分至作成诉愿决定所需日数”超过600天。其中一个重要原因，是前述未合法送达的案件，多半拖延数年，而且往往导致撤销原处分结果。
表格6自作成行政处分至作成诉愿决定所需日数
平均
中位数
标准偏差
最小值
最大值
293
153
518
42
6120
N=406
最后，第二部分第四小节论及，“提起行政诉讼率”是诉愿制度有无减轻法院负担的有用指标。表格1中I栏显示，对台湾地区“内政部诉愿会”的决定，提起行政诉讼的比率为23.8%。若无适当比较参考点（台湾地区2006年前的数据或诉愿制度类似的他国数据），很难评价23.8%是太高还是太低。
同一时期中，台湾地区“行政院所属诉愿会”的平均提起行政诉讼率是29%，稍高于台湾地区“内政部诉愿会”的平均提起行政诉讼率。
或谓，台湾地区行政诉讼裁判费过低
2007年8月15日之前，提起行政诉讼不用缴交裁判费；之后，行政诉讼的裁判费也仅4000元。参照台湾地区新、旧“行政诉讼法”第98条。
使诉愿人续而提起诉讼的成本偏低而导致滥诉，因此23.8%的提起行政诉讼比率似乎无法完全归咎于台湾地区“内政部”诉愿程序成效不彰。此论据并非没有道理。观察表格1中I栏即可发现以起征裁判费的2007年为分界点，其前后两年的提起行政诉讼率有明显变化
数千元诉讼费用或许不算很多，但心理学实验显示，免费与一元之差距，足以大幅改变人之行为模式。则数千元会有如此巨大之影响，也就不令人意外。SeeDanAriely,PredictablyIrrational:TheHiddenForcesthatShapeOurDecisions,HarperCollinsPublishersLtd.,2008,pp.49—63.
——征收裁判费后“提起行政诉讼率”有降低趋势。不过，提起行政诉讼率大幅下降，台湾地区“行政法院”的撤销率却没有明显变化趋势（参见表格1中J栏）
2006年至2009年之间，针对所有台湾地区“行政院所属诉愿会”的“（行政）法院”撤销率则稳定维持在8%—9%。
，也指出了另一种解释可能：被裁判费挡在法院门外的诉愿者，不是只有滥诉者，还有确实受委屈、有机会胜诉者。否则，若课征裁判费使得滥诉者却步，但不妨碍实体有理由者进入审理程序，假设其他条件一致，则台湾地区“行政法院”的撤销率应该会因为滥诉案件比率降低而升高才对。所以，本文认为，似乎不宜过度强调滥诉之面向，而忽略了23.8%的提起行政诉讼率部分反映了诉愿决定未能说服诉愿人的问题。至少，从结果论，诉愿制度似乎没有将减轻法院负担的功能发挥到极致。
（五）其他变量
前面几小节已经介绍逻辑回归模型对几个重要问题的发现，本小节将探讨其他解释变量的结果及含义。首先值得一提的是，本文所汇报的三种逻辑回归模型结果大致上相同。系数的正负值在各模型均同，统计上显著与否的判断亦然。
首先讨论关于行政处分课予罚款对诉愿结果的影响。图4（见后）呈现抽样案件的罚款分布（308个有实体决定案件中，有136个案件（44%）有课予罚款）。为求能放入每个有罚款的案件，并清楚呈现罚款分布，本文将罚款取对数（以10为底）后作图。亦即，X轴上的4代表1万元新台币罚款，5代表10万元新台币罚款，以此类推。罚款最小值为1500元新台币，最大值为100万元新台币；中位数是6万元新台币。
由于并非每个案件都有罚款，而无罚款案件亦不能直接视为罚款为零而放入回归模型，本文改采“原处分有无罚款”作为解释变量。表格5显示，此变量统计上显著（0.05的显著水平），而负数的系数
因为逻辑回归模型的应变量，将“驳回”编码为0，“撤销”编码为1，负数系数表示该变量使得案件结果朝“负”的方向移动，也是更接近“0”。所以，负数系数表示该解释变量之值为1时（以正文之变数为例，“原处分有罚款”＝1；“原处分无罚款”＝0），导致案件被驳回的几率上升。
代表原处分有罚款较会导致驳回诉愿的结果。
更精确言之，由于本变量胜算比为0.32，意思是“有罚款的行政处分”胜算（撤销比驳回）是“无罚款的行政处分”胜算的32%。
一个可能的解释是，原处分机关对课处罚款的行政处分特别谨慎，所以错误较少。另一相对的解释是，“诉愿会”对牵涉罚款的行政处分，特别尊重原处分机关的裁量。不过，并没有其他证据可以支持这两种可能理论。另一种可能是，此虚拟变量捕获（capture）到其他因素。表格3II中案件类型有打*者，表示有部分或全部案件涉及罚款。由*的分布可知，只有部分类型有罚款。由于案件类型是本文根据诉愿决定书中案由分类，或许是分类不尽完善，使应该由案件类型解释变量捕获的信息，在回归模型中变成由罚款变量捕获。换言之，可能并不是有课处罚款导致驳回诉愿，而是某些案件类型或其他因素导致驳回诉愿，而此种因素刚好又跟课处罚款与否相关（correlate）。不过，若使用2009年地政案件进行回归分析，则会发现“原处分有无罚款”并未产生统计上显著结果。因此，要确切解释罚款对诉愿的影响，恐怕需要更进一步的研究。
图4台湾地区“内政部”2006—2009年抽样的诉愿决定中罚款金额分布
最后，逻辑回归模型中出任“部长”或“诉愿会主任委员”的人选（及“主任委员”是否出席）并未对诉愿决定产生统计上显著的结果。对讲究公正客观的诉愿程序，这毋宁是令人欣慰的发现。诉愿决定的年份也没有统计上显著的影响。
（六）实证发现对诉愿制度变革的启示
一叶不足以知秋。如前所论，台湾地区“内政部诉愿会”的运作状况是否为异数，甚至是否具有代表性等问题，本文尚无法回答；因此，对台湾地区“内政部诉愿会”的实证研究结果，不当然能套用到其他“部会”的“诉愿会”。现在谈论该如何改革，以本文所能掌握的实证证据，似嫌速断。本文以下仍尝试提出初步的兴革论述，主要希望与既有文献对话，并提出几点不同思维，以用于改善台湾地区“内政部诉愿会”的运作方式。
台湾地区“宪法”第16条保障人民的诉愿权，惟立即、全面废除诉愿制度的主张，难谓合宪，也失之轻率——本文的实证研究，并不能导出废除诉愿制度的结论，也非笔者立场。学者目前所提出的改革方案，都是在保留诉愿的大前提下，对现行制度进行幅度或大或小的修正：有人认为台湾地区“诉愿会”应朝“独立行政委员会”迈进
参见林明锵：《欧盟行政法—德国行政法总论之变革》，同前注〔6〕，第256页。
；有人认为，“诉愿会”应分庭审理，以外聘人员参审，且废除固定聘用人数的限制
参见陈敏：《行政法总论》，自版1999年2版，第1153页（请注意，陈敏：《行政法总论》，同前注〔51〕，第1315页，同书新版中已经删除相关语句，可能代表见解改变）。
；还有人认为，“诉愿会委员”应专职化
参见林美利：“台湾诉愿机关绩效评估指标之研究——以台湾‘内政部’为例”，同前注〔3〕，第87、99页。
，须具备相关专业知识
参见吴庚：《行政争讼法论》，同前注〔31〕，第417—418页。
；更有探讨以“行政法官”取代“诉愿委员会”者
参见廖义男：“‘诉愿法’之未来发展”，载《法令月刊》2010年61卷9期。
。
本文的初步想法是：在处理“诉愿法”的立法理想与诉愿实务的落差时有两种思考方向。一种思维是实务要跟上立法要求，另一种思维则是承认“诉愿法”的立法设计不切实际，干脆放弃。若采取第一种思维，则现阶段最重要的改革方向有二：一是确保“诉愿会”积极从事合目的性审查；若“诉愿会”果真在绝大多数案件中均已从事合目的性审查，则应确保诉愿决定书的撰写者、承办人将相关论辩过程呈现于诉愿决定书中。如果“诉愿会”系因案件涉及地方自治事务而未进行合目的性审查，至少也应该加上一句“本案因涉及地方自治，故未进行合目的性审查”。诉愿决定书本有说服之责，也有社会教育之功用。若连篇累牍只是合法性审查的内容，且转贴了诉愿人对行政处分不合目的之抱怨，但又对于其主张不置一词，自然难以说服诉愿人。“诉愿会”汇集多名学者专家及行政机关高级官员，但其决定仍无法说服四分之一之诉愿人，诉愿决定书的撰写风格与内容，或许是一大原因。第二个改革方向是确保原处分机关所作成的“非法律专业”事实认定能有受多次审查之机会。
前述学者的建议，似乎无法有效提升合目的性审查的频率。但本文目前也无法提出更为有效的方法，因为：“诉愿会”在现行法制之下就是“合目的性”的最后裁决者，没有法院撤销其决定的压力；再者，“诉愿会”采合议制，个别“委员”的权责无法明确区隔。不过，若以“行政法官”取代“诉愿委员会”，或许有可能提升诉愿决定书的撰写质量；至少，可以“期待”“行政法官”会将合目的性审查的相关论述写入诉愿决定书中。
在相关单位可以抛弃旧思维的前提下，第二个改革方向较有可能落实。台湾地区“行政法院”应该认知到，非法律专业的事实认定，也可能是合法性审查的基础，不应看到高科技、专业性、技术性的事实认定，就一律祭出判断余地，撒手不管。若有来自台湾地区“行政法院”的压力，“诉愿会”（至少其内部专任人员）比较有诱因加强非法律专业案件的审查。此外，“诉愿会”审视行政处分的权力虽无限制，但似应更关注台湾地区“行政法院”无法审查的部分，例如与合目的性审查有关的非法律专业事实认定。目前，调查证据以发现事实是“诉愿会”的权力，但在实务上仅有零星出现。强制“诉愿会”调查证据虽不太可行，但或许在特定条件下，可以要求“诉愿会”必须在决定中审酌并实质响应诉愿人所提出的证据。
“类似”美国行政法中，行政机关作出裁决必须“依据行政笔录”（ontherecord）。SeeBreyeretal.,AdministrativeLawandRegulatoryPolicy:Problems,Text,andCases,
6thed.,
AspenLaw&Business,2006,pp.488—492.但请注意美国行政法中“依据行政笔录”，须配合听证程序。本文并未提倡在诉愿程序中大量引入正式听证程序。
采取第二种思维，并不是失败主义，而是务实面对实务难题，以谋求更有效的改革之道。首先，若承认在现代管制国家中，原处分机关一般比上级机关或“诉愿会”更有非法律专业能力，则与其强求行政处分作成后能被多次审查，不如强化行政处分的听证程序，使当事人在事前就有机会参与程序、提出意见、共同发现（非法律专业的）真实。其次，“诉愿会”合目的性审查功能，也可以由行政处分的听证或其他先行程序取代。如此一来，诉愿制度即可正式转型成快速、简便、不收费的合法性审查，像是行政诉讼的极简易程序。而无论诉愿程序是否转型，都可以考虑允许当事人自由选择是否诉愿。毕竟，“宪法”保障诉愿权，而非课予诉愿义务！
六、结论
诉愿制度与诉讼制度最主要的差异，在于“诉愿会”针对个案中的行政处分具有全方位的审查权力，尤其是合目的性审查这门独家生意。然而，本文对诉愿决定书的文本判读发现，台湾地区“内政部诉愿会”极少在决定书中提到对原行政处分进行合目的性审查。这究竟反映了台湾地区“内政部诉愿会”根本没有作合目的性审查，还是有作合目的性审查却未形诸文字，尚有待后续研究确认。
此外，台湾地区“行政法院”虽无必须放弃审查非法律专业事实认定之理，但实际上常援引判断余地理论而一味肯定行政机关的决定。因此，具有审查权力、调查证据权力，又（可以借由聘请非法律的专家担任“委员”而）具有专业能力的“诉愿会”，本有资格及能力担任行政处分是否妥当以及非法律专业的事实认定是否正确的最后一道救济防线。然而，本文实证研究却显示，台湾地区“内政部诉愿会”对非法律专业的事实认定，过于尊重原处分机关的认定，未充分发挥诉愿制度相对于行政诉讼制度的强项。
另请参见张永健：“土地与地上物征收补偿：常见诉愿案例之分析与反省”，同前注〔43〕。
本文运用台湾地区“行政院诉愿会”公布的数据，发现台湾地区“内政部诉愿会”的诉愿程序更正比率为91%。这反映了整个行政争讼体制中，由诉愿层级所矫正的错误高达九成。就此而言，台湾地区“内政部”诉愿制度（相对于台湾地区“行政法院”！）运行成效甚佳。然而，本指标的先天限制是无法将自始至终未被更正的错误行政处分纳入统计；而本文一并发现的现象包括：台湾地区“内政部诉愿会”对非法律专业案件宽松处理，并可能很少行使合目的性审查。上述两者皆会导致原处分错误未曾被更正。因此，实际上在诉愿程序中被挑出来矫正的错误，会低于91%；而且可能是远低于这个数字。因此，若据此“九成”数据即率以论断诉愿制度并无问题
一个本文未触及的诉愿制度实务问题，是双方武器、辩论机会不对等。原处分机关常常在审议时在场强力为原处分辩护，甚至和外聘“委员”激辩；但当事人往往连陈述意见机会都没有，遑论在场为自己喉舌。这个现象所隐含的问题是，或许有很多有错误的行政处分，永远不会被更正；亦即还是前述Z值大小的问题。
，则嫌速断。值得再次强调的是，本文发现的91%诉愿程序更正比率（应给予“诉愿会”较正面之评价），与本文其他发现——如对非法律专业案件宽松处理，有可能很少行使合目的性审查（应给予“诉愿会”较负面之评价），两者并不冲突，也不矛盾。后者确实点出诉愿运行成效的一些病征，而前者则显示台湾地区“行政法院”（受限于其制度功能，但部分也肇因于其划地自限）在纠正原处分错误这方面，比“诉愿会”更为消极、贡献更少。亦即诉愿程序或有不尽如人意之处，但其并非行政争讼程序中唯一发生问题的一环。
最后，本文发现诉愿结案速度较台湾地区“行政法院”结案速度快，但不服诉愿结果而告上法院者也有23.8%，故台湾地区“内政部诉愿会”难谓“大幅减轻”台湾地区“行政法院”的负担。
要更精准地评估现行诉愿制度的运行成效，吾人必须更了解诉愿制度的实然面。更多的法学量化研究，可以发现其他机关、地区“诉愿会”的运作实况。更多的法学定性研究，也有助于探究数据所无法掌握的诉愿法制运行状况。本文尝试提出一套量化研究范式，以评估诉愿制度成效，并以台湾地区“内政部”的诉愿案件作为本文之试金石。实证研究方法在台湾地区才刚起步，本文仅是抛出砖头一块；唯愿此砖能引出更多学者，琢磨出和氏璧。
（初审编辑:苏盼）
不真正连带债务