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中国海洋捕捞渔船“双控”制度效果评价及其实施调整

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第一作者:孙吉亭

作者简介:孙吉亭,男,博士,山东青岛人,澳大利亚卧龙岗大学博士后,山东省海洋经济文化研究院研究员,主要从事海洋经济研究,山东 青岛 266071;卢昆,男,博士,安徽临泉人,中国海洋大学管理学院副教授、硕士生导师,中国海洋大学水产学博士后在站博士后,主要从事渔业经济与企业管理研究,山东 青岛 266100

人大复印:《农业经济研究》2017 年 04 期

原发期刊:《福建论坛:人文社会科学版》2016 年第 201611 期 第 49-55 页

关键词: 海洋捕捞业/ “双控”制度/ 技术效率/ 数据包络分析/

摘要:实践表明,我国海洋捕捞渔船“双控”制度自实施以来并未完全达到政策预期的效果,当前我国近海渔业资源依然面临巨大的生存压力。文章以海洋捕捞产量为因变量,选取海洋捕捞渔船数量、总功率和海洋捕捞从业人员为自变量,通过对2006年至2014年我国海洋捕捞渔业生产进行数据包络分析,结果发现现阶段我国海洋捕捞渔船“双控”制度的实施若要达到政策预期,应将海洋捕捞渔船数量和总功率分别削减至11.8985万艘和917.1231万千瓦。分区落实双控目标、扎实推进转产专业、加快海捕渔船改造、加大海捕技能培训、完善增殖放流工作和推进海洋牧场建设是确保未来我国海洋捕捞渔船“双控”制度有效运行、我国海洋捕捞业实现可持续发展的重要工作抓手。

中图分类号:F316.4

文献标识码:A

文章编号:1671-8402(2016)11-0049-07

建国以后,海洋捕捞业长期占据我国海洋渔业生产支柱产业的重要位置,在增加水产品供给、促进渔民就业、增加渔户收入等方面起到了重要的历史作用。与此同时,长期高强度、掠夺式的海洋捕捞作业活动也造成了我国海洋生物自然资源的严重萎缩,海捕渔船太多、海捕强度过高是其症结所在,海洋捕捞业可持续发展问题也随之成为理论和实务界探讨的热点(杨正勇,2008)。着眼于科学养护和合理利用海洋生物资源,国务院在1987年颁布了《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》,明确指出由国家确定全国海洋捕捞渔船数量和主机功率总量,由此开启了我国海洋捕捞渔船“双控”制度实施的序幕①。30年来,该项制度得到沿海地区各级政府和有关部门的高度重视,海洋捕捞渔船控制工作取得了明显成效。然而,由于我国海捕渔船量多、从业人员繁杂、生产方式分散、管理基础薄弱,致使我国海洋渔船管理和海捕强度控制工作目前仍然存在不少困难和问题,控制近海捕捞强度的任务依然十分艰巨。鉴于此,本文结合海洋捕捞生产实际,使用DEA(Data Envelopment Analysis,数据包络分析)方法,通过测算2006年以来我国海洋捕捞业的生产效率实证考察我国海捕渔船“双控”制度的实施效果,并据此测度现阶段我国海洋捕捞渔船数量和功率总量的调整优化空间,以期促进海洋强国建设背景下我国海洋捕捞业的可持续发展。

二、中国海洋捕捞渔船“双控”制度实施历程

历史地来看,中国海洋捕捞渔船“双控”制度的实施起源于1987年初在局部海域开始实施的“控制渔场总马力数”的“单控”政策(张红智等,2007),尽管微观成效突出,但从全国来讲效果并不明显。同年4月1日,国务院批转原农牧渔业部《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》,由国家确定全国海洋捕捞渔船数量和主机功率总量——“双控”政策,然后经各省(区、市)最终分解下达到各县(区、市)贯彻执行,明确要求各地海捕渔船总数及总马力严格控制在下达的指标范围内,海洋捕捞渔船“双控”制度自此开始确立。此后,农业部分别于1992年、1996年和2003年经国务院批准下达了“八五”“九五”和“2003-2010”期间海洋捕捞强度控制的目标任务。2011年,《农业部关于“十二五”期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》明确提出“十二五”期间继续实施海洋捕捞渔船数量和功率总量控制制度,而且全国及沿海各省、自治区、直辖市海洋捕捞渔船数量和功率总量“十二五”末不突破《关于2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》确定的2010年实际控制数——20.7928万艘渔船和1296.2642万千瓦。2013年,国务院发布的《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》(国发[2013]11号)中进一步强调坚持“控制近海”的生产方针,并明确提出要严格控制并逐步减轻海洋捕捞强度,指明了现阶段我国近海捕捞业的发展方向。由此不难看出,长期以来,我国政府管理部门高度重视海洋捕捞渔船“双控”问题,已经针对不同时期海洋捕捞生产状况颁布实施了一系列的政策措施,旨在促进我国海洋捕捞业的可持续发展。

图1

2003-2014我国海洋捕捞渔船总数量和总功率变化示意图

从图1来看,2003年以来,我国海洋捕捞渔船的数量除了个别年份出现波动变化外,绝对存量整体呈逐年下降态势,已经从2003年的22.2846万艘缩减至2014年的18.9484万艘,初步实现了《农业部关于“十二五”期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》设定的目标。但值得注意的是,同期我国海洋捕捞渔船的总功率却从2003年的1136.525万千瓦增至2014年的1206.2021万千瓦。其中,2011年达到最高值1233.4555万千瓦,依然带给相对脆弱的近海渔业资源巨大的生存压力。据相关新闻报道,2011年9月,国家海洋局第三海洋研究所在调研全国著名的广东渔场时发现,尽管三个月的休渔期使得该渔场鱼群数量得到一定程度的恢复,但休渔期结束后的三天时间该渔场的鱼群就被捕捞殆尽,三个月的休渔成果付之东流。由此可以看出,我国海洋捕捞渔船的捕捞强度是相对过剩,据此也不难判断实践中,我国海洋捕捞渔船“双控”制度的实施并未真正达到政策设计的初衷,该项制度的实施整体而言可以认为是低效的。由此,考察我国海洋捕捞渔船“双控”制度的实施效果,进而明确我国海洋捕捞渔船“双控”的理想调控目标,无疑对于促进我国近海捕捞业的可持续发展具有重要的现实意义。

三、中国海洋捕捞渔船“双控”制度实施效果测度

本质而言,有别于通过控制产量来实现海洋生物资源科学开发的海洋捕捞零增长制度和海洋捕捞限额制度,海洋捕捞渔船“双控”制度是通过控制海洋捕捞渔业的生产要素——海捕渔船的数量和质量(即主机功率)寄望实现海洋捕捞业的可持续发展。据此判断,评价中国海洋捕捞渔船“双控”制度的实施效果显然可以通过考察中国海洋捕捞业的投入产出关系,亦即通过测度中国海洋捕捞业的生产效率来实现。考虑到第二次全国农业普查结束后,农业部按照国家统计局要求对2006年的渔业统计数据进行了调整,本文选取2006年至2014年的中国海洋捕捞业投入产出数据,使用DEA方法中基于投入导向的BC2模型具体测算2006年以来中国沿海11个省市的海洋捕捞生产效率。

(一)指标选择

考虑到海洋捕捞产值指标中包含了市场价格因素,而历年《中国渔业统计年鉴》中并未统计海洋渔获物市场价格信息,故本文选择沿海各省海洋捕捞产量(记作Y,单位为万吨)为产出指标。由于本文旨在考察海洋捕捞“双控”制度的实施效果,故结合海洋捕捞作业实际,本文选择海洋捕捞渔船数量(记作,单位为万艘)、海洋捕捞渔船总功率(记作,单位为万千瓦)和海洋捕捞劳动力数量(记作,单位为人)为

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