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非洲维和伙伴关系:联合国维和改革与中国的角色

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第一作者:周玉渊

作者简介:周玉渊,上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员。上海 200233

人大复印:《国际政治》2018 年 07 期

原发期刊:《外交评论(外交学院学报)》2018 年第 20182 期 第 65-83 页

关键词: 联合国维和/ 非洲维和伙伴关系/ 和平安全/ 安全治理/ 中国/ 中非关系/

摘要:构建联合国非洲维和伙伴关系是联合国维和改革的重要方向,也是提升联合国非洲维和有效性的重要方式。联合国非洲维和伙伴关系的构建主要包括联合国维和体系内部的伙伴关系、联合国与非盟的伙伴关系、联合国与非洲新的安全范式的伙伴关系等方面。非洲维和伙伴关系的建设对安理会大国的意愿、维和决策中各相关方的协调、联合国维和的功能和角色转换以及非洲自身的安全治理能力提出了新的要求。当前构建联合国非洲维和伙伴关系,为中国更好地参与联合国维和以及非洲和平安全建设提供了重要机遇。

联合国维和是当今国际社会应对国际冲突与安全威胁最重要的方式,其中非洲是联合国维和的主要地区,迄今15项联合国维和行动中有8项在非洲,规模最大、最昂贵、最危险以及最失败的维和行动都在非洲。而当前联合国非洲维和的合法性和有效性危机,正是促使联合国维和改革的重要因素。

联合国非洲维和改革的一个重要方向是构建维和伙伴关系。①2009年,联合国维和行动司和战地支援司联合发布了《新伙伴关系议程:构建联合国维和新的范式》,正式提出了维和伙伴关系议程。②2015年,联合国与欧盟共同制定了《强化联合国—欧盟在维和与危机管理上的伙伴关系:2015-2018重点规划》。③2016年,时任联合国秘书长潘基文呼吁加强联合国—欧盟—非盟三方维和伙伴关系建设。2017年,联合国与非盟签署了《深化联合国—非盟和平安全伙伴关系的框架文件》。“伙伴关系已经成为联合国维和的合法性、可持续性以及全球行动能力的根本来源。”④

在过去的八年时间里,联合国非洲维和的实践进一步凸显了建设有效伙伴关系的紧迫性。一方面,非洲安全的主题和需求已经从维和扩大到冲突管理、和平建设、反恐以及发展等重要领域,这一现实需求对长期以来以维和为主要方式的非洲安全治理供给提出了严峻的挑战。另一方面,当前联合国非洲维和、西方大国和国际组织的安全参与、非洲自身的安全框架和范式等共同构成了复合、多元的非洲安全治理结构。这一现实凸显了建设维和伙伴关系的重要性,其分工、协调和互补在优化非洲安全治理结构上的作用。

因此,联合国与非洲维和伙伴关系的构建已成为联合国维和改革的核心内容,也是应对非洲安全威胁的主要方式。在这一背景下,在多元的非洲和平安全治理结构中如何构建有效的维和伙伴关系?在此基础上,维和伙伴关系的建设和发展将会给中国带来什么启示?本文拟围绕上述核心问题展开论述。

一、联合国非洲维和面临的主要矛盾

2000年以来,非洲的安全形势和面临的威胁发生了重大变化,与此同时,作为一个集体行动机制和复杂的官僚体制,联合国维和的问题不断显现。这两方面共同构成了当前联合国非洲维和面临的三大矛盾:非洲安全需求与联合国维和供给之间的矛盾、联合国维和体系内部的矛盾以及联合国维和议程与非洲和平安全议程之间的矛盾。

(一)非洲安全需求与联合国维和供给之间的矛盾

虽然相较于20世纪90年代,非洲冲突和安全威胁的规模整体呈下降趋势,但冲突解决与和平建设的难度并没有因此降低。第一,非洲的人道主义危机比之前更加严峻,当今世界正面临自1945年以来最严重的人道主义危机。⑤2017年,非洲国内流离失所人口(IDP)达到1270万,比2013年增加了65%。⑥4400万非洲人面临粮食短缺威胁。第二,非洲恐怖主义的挑战更加严峻。虽然在军事打击索马里伊斯兰青年党、博科圣地、马格里布基地分支等恐怖组织方面取得了积极成效,但反恐的长效机制仍没有建立。与此同时,在叙利亚和利比亚遭受重创的“伊斯兰国”正把非洲作为新的目标,尤其是大量极端分子返回非洲,给相关国家安全带来了严峻的挑战。⑦第三,武装冲突规模虽下降,但是政治暴力冲突却急剧上升。2016年,全球超过三分之一的冲突发生在非洲,比2010年增加了三倍。⑧第四,冲突国家的国内和解与政治进程依然艰难。非洲不断变化的安全需求进一步凸显了联合国维和在供给上的不足。

非洲安全治理与联合国维和在本质上存在差异。非洲国家希望从根源上消除冲突,而联合国维和的机制和原则决定了联合国维和的主要使命是防止冲突扩大和人道主义保护。从根源上解决冲突、构建可持续的和平,需要政治对话、经济发展、环境治理、资源分配和包容性发展等全方位的投入,然而,当前联合国维和的机制、原则和议程尤其是背后大国的意愿,决定了联合国维和很难在解决非洲国家冲突的根源上发挥核心作用。一个更重要的问题是,联合国维和在很大程度上改变了冲突国家的政治和平进程,有时甚至起到了某种反作用。有学者就指出,“在冲突解决上,联合国维和客观上强化了冲突双方的边界,为冲突双方尤其是弱势一方积蓄力量提供了机会,这事实上对国家安全形成了更大的潜在威胁。”⑨

非洲冲突和安全类型的扩大与议程相对单一的联合国维和之间的矛盾越来越大。当前非洲的冲突和安全威胁已经从传统的国内冲突和国家安全,扩散到地区安全、海盗、人道主义威胁、恐怖主义等重要议题,然而,在打击恐怖主义、反叛武装以及应对海盗威胁上,受制于联合国维和的原则,联合国维和基本没有相关性。近些年来,萨赫勒地区伊斯兰极端主义不断扩张、刚果(金)东部的反叛武装持续肆虐,而联合国维和并不能对这些现实安全威胁做出回应,从而使其作用面临更大质疑。⑩

(二)联合国维和内部分歧扩大

联合国维和的合法性和有效性从根本上来源于联合国安理会尤其是大国的意愿和协调,安理会大国的赋权在很大程度上决定着联合国维和的能力。因此,在这一集体安全决策中,联合国维和内部的协调水平将直接影响着联合国维和的改革。当前,联合国非洲维和面临的一个重要矛盾,正是联合国维和内部分歧的扩大以及由此带来的协调困境。

首先,大国在联合国维和上的认识和投入意愿存在明显分歧。美国等大国在联合国维和贡献上的意愿在下降,而中国、印度等国的意愿则显著上升。虽然当前非洲的安全形势尤其是恐怖主义的发展非常严峻,但美国等西方国家却在削减对联合国维和的经费和兵力投入。美国总统特朗普本就一直批评联合国效率低下,抱怨联合国对美国的经费摊派不合理,如今更是把降低美国在联合国的分摊经费和维和经费作为重要目标。(11)2017年初,联合国经费委员会提出将维和经费增至80亿美元,美国则要求将预算缩减至70亿美元以下,并提出将美国在维和经费中的摊派比率从28.5%降低到25%。6月30日,联合国大会通过了由欧盟提出并获得美国支持的经费缩减方案,将维和经费从78.7亿美元降至73亿美元。在缩减经费的同时,西方大国在维和兵力上的贡献意愿依然很低。加拿大放弃了2016年向联合国维和增加兵力的承诺。在埃及西奈半岛安全形势恶化的背景下,美国、加拿大等国依然考虑缩减在西奈的维和部队,从而减少官兵受到威胁的可能。(12)相比之下,中国等国在联合国非洲维和的意愿明显上升。

其次,大国在联合国维和改革的方式上分歧明显。虽然国际社会在联合国维和改革这一大的方向上目标一致,但是在维和的具体议程和方式上存在较大分歧。在2017年9月联合国大会召开之前,美国起草了一份联合国改革的“政治文件”,提出了关于联合国改革的十点主张。(13)美国副总统彭斯明确提出了美国在维和改革上的原则:维和行动必须支持政治解决、所在国同意、维和议程目标必须符合实际且能够实现、每一项行动必须有明确的退出战略、维和行动必须根据进展及时进行调整。“简单地说,当一项行动已经成功了,我们就不应当再延长;当表现不好时,就应该及时调整;当持续不能达到安理会的目标时,就应当终止。”(14)从中可以看出,美国在联合国维和改革上的主张有着非常明确的目的,即以改革的名义逐步减少对联合国维和的投入。然而,俄罗斯和中国并不十分认可美国的做法。“美国的十点主张虽然争取到128个国家的签名支持,但是安理会大国中国和俄罗斯并没有在这一文件上签字。”(15)根据俄罗斯驻联合国大使的说法,俄罗斯之所以没有在这一文件上签字,并不是因为俄罗斯不支持联合国改革,而是不支持对联合国进行大的变革,更不支持由美国单边提出然后强加给其他国家的做法。(16)

最后,“三边磋商”机制的缺失严重影响了联合国维和的能力和公信力。联合国维和已经成为一个巨大的产业,因此,联合国维和改革对兵力和警察贡献国的利益有着直接的影响。长期以来,兵力和警察贡献国没有实质性参与联合国维和议程的制定和协调过程,其在维和中的作用并没有得到重视。这主要源于安理会与兵力贡献国之间的“不信任”,安理会常任理事国不愿自己的决策垄断权被更多的参与者侵蚀,同时,安理会成员国担心兵力贡献国的真实目的并不是支持维和,而是出于其他动机,如国家安全的考虑(17),希望从中获取经济收益或者改善国家形象。(18)这一现实决定了一些兵力贡献国在维和官兵的素质和能力培训上投入很少,这直接妨碍平民保护、安全部门改革、装备应用等能力,加之士兵的不端行为,给联合国维和带来了严重影响。因此,如何加强与兵力贡献国的沟通和联系已经成为联合国维和改革的一个重要议题。

(三)联合国维和议程与非洲和平议程之间的协调难度加大

近年来,非洲国家的地区安全治理能力得到了较大提升。新的非洲安全机制和倡议丰富了非洲的安全治理结构,但同时也加大了联合国维和议程与非洲和平议程之间的矛盾。谁才是非洲安全议程的主要制定者?非洲安全议程范式与联合国维和之间的关系应该如何协调?这些都是非洲安全机制多元化后亟待明晰和解决的关键问题。

联合国维和行动要执行安理会授权的维和议程,而非洲安全机制和倡议的主要议程往往既包含和平支持行动,更包括发展、治理、反恐、边境控制等综合议题。例如,联合国向马里派遣联合国马里多层面综合特派团(MINUSMA)的主要目标是维和促谈,但当前马里的主要安全威胁已经发生了重大变化,即从内部冲突演变为伊斯兰极端主义的扩张,那么,MINUSMA将如何应对这一本质变化?相应的是,萨赫勒地区国家构建了本地区的安全范式,即萨赫勒五国集团(Sahel G5)。五国集团缘于地区国家打击恐怖主义的共识,又不局限于军事打击行动,而是希望将这一机制打造成集安全与发展为一体的综合性安全治理范式,那么问题是,如何界定和协调五国集团与联合国维和的主角和配角关系?理论上讲,五国集团应该在地区安全上发挥核心作用,然而,在现实中,联合国维和行动毫无疑问占据着主导地位,各安全机制基本被视为对联合国维和行动的补充。(19)

综上,这三组矛盾构成了当前联合国维和面临的重要挑战,也是推动联合国维和改革的重要动力。2017年,联合国秘书长古特雷斯上任后的首要任务就是推动联合国维和改革,他呼吁在继续执行《HIPPO报告》的基础上对联合国维和进行改革。在9月20日举行的安理会高级别公开辩论上,古特雷斯提出联合国维和行动应主要聚焦于四个关键转变。第一,政治解决优先,即和平行动是为了支持而非取代政治和外交努力。第二,国际社会必须加大支持联合国维和的装备和能力建设。第三,维和行动必须遵守联合国的价值观。第四,必须建立更紧密的伙伴关系,尤其是加大对非盟、萨赫勒五国集团的支持。(20)需要指出的是,这一主张并不是最近才提出的,但是它进一步明确了联合国维和改革的核心和方向,即加强联合国维和的伙伴关系建设。

二、构建伙伴关系:联合国非洲维和改革的范式转换

构建有效的伙伴关系是联合国维和改革的核心,其本质是协调各相关方、统筹各方资源、建构有效的集体安全模式,从而为实现和平安全提供保障。联合国非洲维和伙伴关系包括两个层面:一是联合国维和内部的伙伴关系,既包括联合国安理会内部大国间的关系协调,也包括安理会、秘书处以及贡献国之间的伙伴关系;二是联合国维和与非洲的伙伴关系。

(一)改革联合国维和内部的伙伴关系

联合国维和是一个集体安全机制,在这一机制中,各方的博弈和妥协、协调和决策共同决定着联合国维和机制的发展。虽然当前联合国维和改革的对象是维和机制本身,但是其根源于这一机制背后的国家间关系,因此,构建有效的联合国伙伴关系从根本上取决于成员国意愿以及不同利益攸关方之间的协调。

首先,在安理会层面尝试增强大国的意愿。联合国维和机制的水平和效率从根本上取决于大国的投入意愿。在集体安全机制中,意愿的缺失正是当前联合国维和改革进展缓慢的结构性原因。对西方大国而言,联合国维和只是其对外安全工具箱中的一个工具。美法等国的重点都在单边和双边合作,对联合国维和的态度比较矛盾,既想控制和利用,又不愿意高度重视。在他们看来,联合国维和只是一个补充性的角色。(21)然而,即使如此,美国、英国和法国在联合国维和机制中长期占据主导地位,并建立了一套由西方控制的联合国维和基本话语,其明显特征就是围绕西方的价值观和利益关切确定联合国维和的基本议程,而往往不考虑冲突的急迫性以及维和的可操作性。(22)当前对联合国维和的议程和目标过于宽泛的质疑,从根本上说就是批评西方国家和社会强加的超出联合国维和能力范围的职能。然而,在现实中,美法等大国可以相对容易地影响联合国维和议程,但反过来,联合国秘书处则很难影响美法等西方国家。因此,近些年来,联合国秘书处尤其是在前任秘书长潘基文的领导下,开始加强与中国的合作,积极寻求从中国获得更大支持。

其次,加强安理会、秘书处和主要贡献国之间的协调。潘基文在向安理会提交的报告中明确表示,安理会、秘书处和贡献国的务实对话至关重要。“在行动建立之前,秘书处就应领导安理会与潜在贡献国的三方对话。在授权和行动执行过程中,三方应该及时协商,从而确保各方在优先议题、行动规范和所需能力等方面保持信息通畅;在行动建立后,秘书处将定期向贡献国通报,并倾听贡献国对维和行动的认识评估。”(23)此后,安理会专门发表了一份加强三方协调的安理会主席声明,再次重申了加强三方协调的重要性。(24)然而,这些举措在很大程度上仍是象征意义的,主要强调了秘书处的职能,即向贡献国定期通报和接收反馈,并没有明确贡献国的权利和义务,更没有明确贡献国在维和议程决策上的参与权利。也就是说,矛盾依然存在,即维和议程决策者不派遣或者派遣很少兵力,而主要维和兵力贡献国则基本不参与协商和决策。当然,维和行动的议程一直掌握在美、英、法三国的“执笔人”(penholders)手中(25),这就决定了贡献国的意愿、能力和关切其实很难影响到维和议程的制定,也是议程目标与执行能力和效率之间存在错位的结构性原因,足见联合国维和内部伙伴关系的构建并非易事。(26)

(二)构建联合国与非洲维和伙伴关系

联合国与非洲的维和伙伴关系一直是联合国非洲维和的重要形式,如今这一伙伴关系正在经历重要变化。早期这一伙伴关系主要表现为非洲区域组织的介入、过渡,随后向联合国维和移交。联合国维和反应和派遣的周期较长,而非洲区域组织有相对较快的反应优势,但是缺乏持续维和的能力。(27)当前这一伙伴关系的一个重要特征是,联合国维和比之前更加依赖非洲区域组织发挥作用,联合国维和的主体转向非洲正在成为新的趋势。

联合国与非洲的伙伴关系主要集中于联合国—非盟层面。自2003年非盟提出非洲和平安全框架以来,联合国与非盟就一直在探讨建立有效的伙伴关系。2006年11月16日,联合国与非盟发表了《加强联合国—非盟合作:未来十年非盟能力建设框架文件》。2016年,联合国安理会第7816次会议和非盟和平安全理事会第628次会议再次重申,建立联合国与非盟全面战略伙伴关系,双方都强调利用彼此的比较优势和互补性加强在和平安全领域的协调合作,在冲突预防、管理和解决上实现责任共担。2017年4月举行的联合国—非盟年度会议进一步出台了《深化联合国—非盟和平安全伙伴关系的框架文件》。根据这一框架文件,联合国秘书处和非盟委员会将在冲突管理的全过程开展合作,即包括预防性外交、调解、维和、促和以及建和。这一框架文件也进一步明确了联合国—非盟伙伴关系的主要原则,其核心内容包括:第一,冲突解决的优先选择应是探寻可持续的政治解决方案;第二,和平安全建设的基本原则是保护平民、促进人权和防止人权侵犯;第三,继续提升女性在和平安全上的参与;第四,加强联合国可持续发展目标(2030议程)与非盟2063议程以及《2020枪声沉寂计划》等发展倡议的协调合作;第五,双方将通过协商决策的方式建立最大限度的共识。在这些原则基础上,联合国—非盟伙伴关系的核心议题包括冲突预防、协调和可持续和平、冲突反应、冲突根源解决、伙伴关系评估与强化等。(28)

构建联合国—非盟伙伴关系的核心是建立有效的协调和执行机制,根据上述核心议题,双方确立了伙伴关系的机制进程。这些机制包括:第一,冲突预防、协调和可持续和平建设。双方将就消除非洲冲突根源进行周期性协商,分析和磋商早期预警信息,开展定期的潜在冲突排查,商定预防冲突的联合方案,继续执行联合国与非盟的年度会晤机制,以及继续在反恐、跨国有组织犯罪、武器非法扩散、国家治理机制等方面加强协调和沟通。第二,应对冲突。双方将继续加强沟通从而更好理解彼此的主张、关切、政策和实践;加强在冲突调解上的协调、互补和一致性;在条件允许的情况下,加强双方在和平行动整个过程中的协调合作,包括规划、派遣、管理和结束行动;加大对非洲和平安全框架、非洲治理框架等非洲机制的支持;根据联合国的法律框架,继续加强和拓展对非盟和平行动的能力建设和融资支持。第三,消除冲突根源。双方应加强在和平建设上的协调合作,将和平建设的战略思维纳人双方所有议题的协调讨论之中,共同支持《非盟冲突后重建和发展政策框架文件》以及《非洲团结倡议》的实施,继续加强联合国与非盟在防止武器非法扩散、安全部门改革(SSR)、DDR(弃武、复员、安置)、扫雷行动、儿童保护、反恐以及其他领域的项目合作。第四,伙伴关系的评估和

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