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国家监察体制改革与中国宪法体制发展

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第一作者:刘茂林

作者简介:刘茂林,中南财经政法大学教授,博士生导师。

人大复印:《体制改革》2018 年 04 期

原发期刊:《苏州大学学报:法学版》2017 年第 20174 期 第 1-8 页

关键词: 国家监察体制改革/ 宪法体制/ 国家权力/ 监察权/ 合宪性/

摘要:国家监察体制改革涉及宪法体制下国家权力体系的发展,是改革与中国宪法发展这一理论命题在当下的现实呈现。在以人大制度为核心的宪法体制下,多元的权力包容体系为创设国家监察委员会和国家监察权提供了宪法空间。按照国家监察体制改革的思路,即将创设的国家监察委员会或者国家监察权,在宪法体制中具有相对独立的地位,而不同于行政机关、审判机关和检察机关等其他国家机关;将与党的纪律检查委员会形成分工和协作关系,实现国家监察权力的全覆盖;同时,将整合现有的行政监察权、部分检察机关职权以形成新的国家权力类型。国家监察体制改革关系到中国宪法体制发展,需要通过宪法修改、相关法律的制定和修改实现对改革成果的确认。与此同时,国家监察体制改革也反映出中国宪法体制发展的路径调整。

一、引言

当下正在进行的国家监察体制改革是全面深化改革背景下实现国家治理现代化的重大改革举措。由于此项改革涉及中国宪法体制下国家权力体系的重大发展,相关学术讨论对此问题进行了诸多探讨。虽然,国家监察体制改革因涉及国家权力体系调整而关系到相关法律的制定、修改和解释,但其核心仍然是一个具有整体效应的宪法问题。作为一个宪法问题的国家监察体制改革,既包括改革过程的有序展开,也包括宪法及相关法律对改革结果的确认。在此视角下,对国家监察体制改革的思考,不应该仅仅停留在改革过程本身如何在宪法的约束下展开,还应该在此基础上对国家监察体制改革所涉及的一般性问题进行提炼和总结,以此指引现阶段国家监察体制改革的有序开展和相关改革成果的宪法确认。为此,需要明确国家监察体制改革的宪法基础、国家监察权的宪法定位以及宪法如何确认国家监察改革成果等问题。

二、国家监察体制改革的宪法基础

从宪法的视角来审视国家监察体制改革,既需要保证国家监察体制改革过程在宪法的控制下展开,同时,最为重要的是要对其改革结果进行确认。国家监察体制改革是全面深化改革的重要举措,其指向在于实现国家监督体制的完善,符合国家治理现代化的目标追求。改革开放以来,中国宪法的发展一直与改革相互关联,以至于有观点抽象出一种“改革宪法”类型,亦有“良性违宪”的观点争论。①其实,从转型时期的宪法发展来看,应该采用一种动态的宪法稳定观来审视改革与宪法的关系。②由此而言,当下的国家监察体制改革在总体上符合中国宪法对于改革实践的正当性确认。不过,更加需要关注的是如何通过宪法保障相关改革措施的有序进行。目前,学术界关注多集中在这一点上。③值得注意的是,国家监察体制改革的成果必定要在适当时期通过相关法律体系的调整得到确认。那么,中国宪法体制是否为此保留了一定空间,就需要在理论上作进一步的厘清。

(一)宪法作为国家权力配置的基础框架

宪法作为组织国家权力和保障公民权利的根本法,国家权力的配置和协调是其基本功能之一。一般认为,权力的宪法配置有纵向和横向两个维度。

就横向维度而言,权力配置强调权力的权限问题以及权力的制约和监督问题。因此,在权力的横向配置过程中,应当注意三方面的问题:第一,对于权力的横向配置应当兼顾合法性问题,即权力配置应当依法有据;第二,权力的横向配置必须遵循合理性原则,即权责分明原则,应该保证职权一致;第三,若在权力横向配置过程中无法做到合法性与合理性的统一,则应当诉诸相应的制约和监督机制,而这种监督机制也主要存在于权力横向配置的过程之中。④

从纵向维度来看,权力配置主要解决的是权力来源以及权力授予的合法性问题,即根据某一组织的结构特征对权力进行自上而下的分配。尤其在行政体系之中,行政权力往往是依据法定的程序,通过自上而下的途径层层授权的体系。但此种授权仅仅是行政权力的内部授予,只代表了权力配置纵向维度的内在方面,而其外在方面就是强调权力来源的合法性。

虽然,有关权力来源的观点主要有三:第一,权力来源于人民;第二,权力来源于宪法和法律;第三,权力来源于公共利益。但权力来源问题的探讨从西方到东方都一直围绕着人民(公民)这一概念。从早期立法权、司法权和行政权三权合而为一的“君权神授论”,到以洛克、孟德斯鸠倡导的权力分立理论所提倡的“权力民授论”,再到马克思主义所开创的“人民主权论”,人民(公民)始终是权力来源的核心。此外,我国作为社会主义国家,国家的主人正是全体人民。⑤法律作为反映国家意志的各种规范的总和,它是由客观物质条件决定的,权力的设置是由法律规范实现的。从表层意义来看,权力的来源可以说是法律,但是深入探究,权力的最终来源仍然是人民。

从宪法学概念体系上来说,宪法对于国家权力的横向与纵向配置就是国家政权组织形式和国家结构形式。因此,国家监察体制改革既然涉及对现有国家权力体系的发展,以中国宪法规范所形成的国家权力配置模式来审视国家监察体制改革的宪法空间就显得必要。

(二)人大制度下的多元权力包容体系

所谓宪法体制即是宪法对于国家权力的划分与配置,以及以此为基础而形成的有关国家机关之间的相互关系。在中国语境之下,人民代表大会制度是我国的宪法体制。中国宪法对于国家权力的配置主要围绕着人民代表大会制度展开。在这样的宪法体制下,人民代表大会既是国家的权力机关,又是立法机关,于是其可以对国家权力进行类型化设计。当然,由于人民代表大会不同于欧美国家的议会,它并没有仅仅将国家权力类型化为明确的三权——立法权、司法权和行政权,而是仅仅将国家权力做了一个大概的类型化。换言之,在我国现行宪法体制之下,国家权力的分类在理论上不止是三权,现在表述的三权仅仅是一个滞后性的表达,并不能完全排斥监察权作为一种新的国家权力的可能性。简言之,当前的宪法体制并没有穷尽国家宪法体制的权力种类,而国家监察权正是如此。可见,我国宪法体制框架实质是一个多元权力的包容体制。我们可以根据时代发展需要和所需达到的改革目的,在宪法层面上将一个又一个不同于立法权、司法权和行政权的国家(宪法)权力表达出来。

人大制度下的多元权力包容体系也有宪法规范上的依据。《宪法》第2条明确规定了“一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”此处的两个权力虽然在表述上有所差异,但实质上具有相同的内涵。其中,前者明确指明是一切权力;而后者虽未明确指明是一切权力,但其代指的不仅仅是制宪权,还指代了宪法所规定以及暗含的其他权力。《宪法》第3条则表明了其他国家机关(行政机关、审判机关和检察机关)如何通过权力机关产生并形成与权力机关的宪法关系。因此,可以说,在现有的国家权力类型体系下,还有通过人民代表大会制度创设其他新的国家权力类型的可能性。比如,将行政监察权以及其他具有监察性质的权力整合并上升为国家监察权,形成一个与其他国家权力(立法权、司法权、行政权、军事权等)相并列的权力。这种“政治决断”⑥符合我国宪法体制的多元权力包容框架,具有宪法基础。也就是说,随着往后改革的进一步深化,我们可以在现行宪法体制下根据社会发展的需要,进一步划分出新的其他国家权力类型。

三、国家监察权的宪法定位

2016年12月25日,十二届全国人大常委会第25次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》成为试点地区的“基本法”,规定了三地监察委员会的组成、选任等方法。此后,虽有众多学者对于试点行为启动的合法性问题产生了争论,⑦但监察体制改革实践已经逐步展开。⑧

在世界范围内,通过区分不同的国家权力类型并设置国家机构,是人类社会在管理国家方面的共识。我国现行宪法中关于人大体制下“一府两院”的权力设置,也正是上述制度设计理念的体现。⑨虽然,人民代表大会制度在一定程度上区别于欧美国家的议会制度,但该制度在本质上仍然遵循通过权力类型的分工和协调来配置国家权力的基本思路。不过,按照国家监察体制改革的思路和要求,未来将产生新的国家监察机关,进而将传统的人大体制下的“一府两院”变成人大体制下的“一府两院一委”,即在行政机关、审判机关、检察机关的基础上增加国家监察机关(国家监察委员会)。因此,必须厘清监察机关在国家机构中的性质和职能,这不仅有助于我们认清国家监察机关所应发挥的作用,也为我们理解现行宪法体制下的监察权问题奠定基础。

根据中共中央办公厅发布的《方案》、全国人大常委会的《决定》以及北京市、山西省、浙江省三地的试点情况来看,监察委员会的主任由地方人大选举任命,均由省级纪委书记担任,副主任均由纪检监察系统人员兼任,而委员由纪检监察系统人员和原检察系统反贪部门转隶人员等担任。虽然不同于纪委,但监察委员会的主任仍由纪委书记担任,这无疑指明了监察委员会是党政高度合一的机关,⑩即“一个机构,两块牌子”。可见,监察委员会实质上是整合了地方人民政府监察厅(局)、预防腐败局以及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能而形成的一个全新的国家机构。(11)

目前,学者们对于该全新国家机构的性质和职能有不同看法。笔者认为,从宪法的视角来看,国家监察委员会是在人大宪法体制下独立于行政机关、审判机关和检察机关的新的国家机构,其在宪法体制结构中将会行使一种新的国家权力类型即国家监察权。

第一,国家监察

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