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科学理解推进乡村振兴的重大战略导向

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第一作者:姜长云

作者简介:姜长云,中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所。

人大复印:《体制改革》2018 年 07 期

原发期刊:《管理世界》2018 年第 20184 期 第 17-24 页

关键词: 实施乡村振兴战略/ 高质量发展/ 农业农村优先发展/ 城乡融合/

摘要:科学理解推进乡村振兴的重大战略导向,对于更好地实施乡村振兴战略具有重要意义。结合学习党的十九大报告和2017年中央农村工作会议、2018年中央一号文件精神,提出推进乡村振兴应坚持高质量发展、农业农村优先发展、城乡融合发展等重大战略导向。围绕为什么要坚持、怎样坚持这三大战略导向,分别进行了分析研究,并探讨了相关延伸性问题。

在党的十九大报告中,习近平总书记提出了实施乡村振兴战略的重大任务。2017年中央农村工作会议和2018年中央一号文件为我们勾画了实施乡村振兴战略的宏伟蓝图,并专门进行了重大决策部署。2017年中央经济工作会议将实施乡村振兴战略作为围绕推动高质量发展需要做好的8项重点工作之一。2018年1月30日,习近平总书记在主持中央政治局第三次集体学习时,明确提出“乡村振兴是一盘大棋,要把这盘大棋走好”。在此背景下,科学理解推进乡村振兴的重大战略导向,对于更好地实施乡村振兴战略具有重要意义。自党的十九大以来,关于实施乡村振兴战略的研究文章很多,但多为解读性或表态性文章。最近一段时间以来,相关文章的研究性色彩迅速增加,如韩俊(2018)、张晓山(2018)、叶兴庆(2018)、张天佐(2018)、姜长云(2018)等。有些文章开始关注推进乡村振兴的战略导向,如张合成(2017)。但就总体而言,相关研究仍然亟待加强。本文认为,推进乡村振兴的重大战略导向,主要包括3个方面,即坚持高质量发展、坚持农业农村优先发展、坚持城乡融合发展。

一、坚持高质量发展

习近平总书记在党的十九大报告(以下简称“十九大报告”)中提出,“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”;“必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。2017年中央经济工作会议提出“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的6项主要任务之一,尽管实施乡村振兴战略涉及的范围实际上超出经济工作,但推动乡村振兴高质量发展应该是实施乡村振兴战略的基本要求和重大导向之一。仔细研读十九大报告中关于新时代中国特色社会主义思想和基本方略的内容,不难发现这实际上也是指导中国特色社会主义高质量发展的思想。在实施乡村振兴战略的过程中,坚持高质量发展的战略导向,需要弄清楚什么是乡村振兴的高质量发展,怎样实现乡村振兴的高质量发展?

第一,乡村振兴的高质量发展,体现在顺应社会主要矛盾的变化,突出抓重点、补短板、强弱项的要求。随着中国特色社会主义进入新时代,中国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。实施乡村振兴战略的质量如何,首先要看其对解决社会主要矛盾有多大实质性的贡献,对于缓解工农城乡发展不平衡和“三农”发展不充分的问题有多大实际作用。比如,随着城乡居民收入和消费水平的提高,社会需求结构加快升级,呈现个性化、多样化、优质化、绿色化迅速推进的趋势①。这要求农业和农村产业发展顺应需求结构升级的趋势,增强供给适应需求甚至创造需求、引导需求的能力。与此同时,对农村产业发展在继续重视“生产功能”的同时,要求更加重视其生活功能和生态功能,将重视产业发展的资源环境和社会影响,同激发其科教、文化、休闲娱乐、环境景观甚至体验功能结合起来。尤其是随着“90后”、“00后”、甚至“10后”逐步成为社会的主流消费群体,产业发展的生活、生态功能更加需要引起重视。以农业为例,要求农业在“卖产品”的同时,更加重视“卖风景”、“卖温情”、“卖文化”、“卖体验”,增加对人才、人口的吸引力。近年来,电子商务的发展日益引起重视,一个重要原因是它有很好的链接和匹配功能,能够改善居民的消费体验、增进消费的便捷性和供求之间的互联性,而体验、便利、互联正在成为实现社会消费需求结构升级和消费扩张的重要动力,尤其为边角化、长尾性、小众化市场增进供求衔接和实现规模经济提供了新的路径。

第二,乡村振兴的高质量发展,体现在贯彻新发展理念,突出以推进供给侧结构性改革为主线的要求。推进供给侧结构性改革的核心要义,是按照创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,提高供给体系的质量、效率和竞争力,即增加有效供给,减少无效供给,增强供给体系对需求体系和需求结构变化的动态适应和反应能力。当然,这里的有效供给包括公共产品和公共服务的有效供给。这里的提高供给体系质量、效率和竞争力,首先表现为提升农业和农村产业发展的质量、效率和竞争力;除此之外,还表现在政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等方方面面,体现这些方面的协同性、关联性和整体性。解决好“三农”问题之所以要被始终作为全党工作的“重中之重”,归根到底是因为它是一个具有竞争弱势特征的复合概念,需要基于使市场在资源配置中起决定性作用,通过更好发挥政府作用矫正市场失灵问题。实施乡村振兴战略旨在解决好“三农”问题,重塑新型工农城乡关系。因此,要科学区分“三农”问题形成演变中的市场失灵和政府失灵,以推进供给侧结构性改革为主线,完善体制机制和政策环境。借此,将支持农民发挥主体作用、提升农村人力资本质量与调动一切积极因素并有效激发工商资本、科技人才、社会力量参与乡村振兴的积极性结合起来,通过完善农村发展要素结构、组织结构、布局结构的升级机制,更好地提升乡村振兴的质量、效率和竞争力。

第三,乡村振兴的高质量发展,体现为协调处理实施乡村振兴战略与推进新型城镇化的关系。在十九大报告和新版《中国共产党章程》中,乡村振兴战略与科教兴国战略、可持续发展战略等被列入,但新型城镇化战略未被列入要坚定实施的7大战略,这并不等于说推进新型城镇化不是一个重要的战略问题。之所以这样,主要有两方面的原因:(1)城镇化是自然历史过程。虽然推进新型城镇化也需要“紧紧围绕提高城镇化发展质量”,也需要“因势利导、趋利避害”,仍是解决“三农”问题的重要途径,但城镇化更是“我国发展必然要遇到的经济社会发展过程”,“是现代化的必由之路”,必须“使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”②。而实施上述7大战略则与此有明显不同,更需要摆在经济社会发展的突出甚至优先位置,更需要大力支持。否则,更容易出现比较大的问题,甚至走向其反面③。(2)实施乡村振兴战略是贯穿到21世纪中叶全面建设社会主义现代化国家过程中的重大历史任务,虽然推进新型城镇化是中国经济社会发展中的一个重要战略问题,但到2030~2035年前后城镇化率达到75%左右后,中国城镇化将逐步进入饱和阶段,届时城镇化率提高的步伐将明显放缓,城镇化过程中的人口流动将由乡—城单向流动为主转为乡—城流动、城—城流动并存,甚至城—乡流动④的人口规模也会明显增大。届时,城镇化的战略和政策将会面临重大阶段性转型,甚至逆城镇化趋势也将会明显增强(张天佐,2018;王利伟,2017)⑤。至于怎样科学处理实施乡村振兴战略与推进新型城镇化的关系?本文认为,关键是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。这一问题将留待后文专门分析。

第四,乡村振兴的高质量发展,体现为科学处理实施乡村振兴战略与推进农业农村政策转型的关系,做好坚持农业农村优先发展、加快推进农业农村现代化的大文章。关于这个问题,后文也将专门分析。

乡村振兴的高质量发展,最终体现为统筹推进增进广大农民的获得感、幸福感、安全感和增强农民参与乡村振兴的能力。2018年中央一号文件把“坚持农民主体地位”作为实施乡村振兴战略的基本原则之一,要求“调动亿万农民的积极性、主动性、创造性,把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点,促进农民持续增收”。如果做到这一点,不断提升农民的获得感、幸福感、安全感就有了坚实的基础。十九大报告突出强调“坚持以人民为中心”,高度重视“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。在推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化的过程中,农民利益最容易受到侵犯,最容易成为增进获得感、幸福感、安全感的薄弱环节。注意增进广大农民的获得感、幸福感、安全感,正是实施乡村振兴战略的重要价值所在。当然也要看到,在实施乡村振兴战略的过程中,农民发挥主体作用往往面临观念、能力和社会资本等局限。因此,调动一切积极因素,鼓励社会力量和工商资本带动农民在参与乡村振兴的过程中增强参与乡村振兴的能力,对于提升乡村振兴质量至关重要。

增强农民参与乡村振兴的能力,有许多国际经验可供借鉴⑥。如在美国、欧盟和日、韩等国的发展过程中,都有很多措施支持农民培训、优化农业农村经营环境,并有利于增加农村就业创业机会。2014年美国《新农业法案》将支持中小规模农户和新农户发展作为重要方向,甚至在此之前就有一些政策专门支持初始农牧场主创业,为其提供直接贷款、贷款担保和保险优惠,借此培育新生代职业农民。该法案增加农产品市场开发补助金,明确优先支持经验丰富的农牧场主,优先支持最能为某些经营者或农牧场主创造市场机会的项目;鼓励优化农村经济环境,在农村地区提高经商创业效率、创造就业机会并推进创新发展。2000年以来,欧盟的农村发展政策将培养青年农民、加强职业培训、推动老年农民提前退休、强化农场服务支持等作为重要措施。为解决农村人口外迁特别是青年劳动力外流问题,欧盟注意改善农民获得服务和发展机会的渠道,培育农村企业家,以确保农村区域和社区对居民生活、就业有吸引力。2014年欧盟农业政策改革通过新的直接支付框架挂钩支持青年农民和小农户;采取重组和更新农场等措施,为青年农民提供创业援助,建立农场咨询服务系统和培训、创新项目等。后文强调坚持农业农村优先发展的战略导向,为此必须把推进农民优先提升技能作为战略支撑,借此为新型城镇化提供合格市民,为农业农村现代化提供合适的劳动力和农村居民。

二、坚持农业农村优先发展

习近平总书记在十九大报告中首次提出,要坚持农业农村优先发展。这从根本上是因为工农城乡发展不平衡和“三农”发展不充分,是当前中国发展不平衡不充分最突出的表现。此外,还是因为“三农”发展对促进社会稳定和谐、调节收入分配、优化城乡关系、增强经济社会活力和就业吸纳能力及抗风险能力等,可以发挥重要的作用,具有较强的公共品属性;加之,如前所述,在发展市场经济条件下,“三农”发展在很大程度上呈现竞争弱势特征,容易存在市场失灵问题。因此,需要在发挥市场对资源配置起决定性作用的同时,通过更好发挥政府作用,优先支持农业农村发展,解决好市场失灵问题。鉴于“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”,按照增强系统性、整体性、协同性的要求和突出抓重点、补短板、强弱项的方向,坚持农业农村优先发展应该是实施乡村振兴战略的必然要求。

学习习近平总书记关于“坚持推动构建人类命运共同体”的思想,也有利于更好地理解坚持农业农村优先发展的重要性和紧迫性。在当今世界大发展、大变革、大调整的背景下,面对世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展的形势,“各国日益相互依存、命运与共,越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体”(杨洁

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