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新型城镇化建设中公共投资政策探析

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第一作者:杨飞虎

作者简介:杨飞虎(1972- ),江西财经大学经济学院副院长,教授,博士生导师,经济学博士。南昌 330013;孟祥慧(1991- ),中国人民大学经济学院博士研究生。北京 100872

人大复印:《国民经济管理》2018 年 07 期

原发期刊:《学习与探索》2018 年第 20184 期 第 101-107 页

关键词: 新型城镇化/ 可持续发展/ 公共投资政策/ 扩大内需/

摘要:我国蓬勃开展的新型城镇化进程蕴含着巨大的内需潜力,需要在基础设施和公共服务等方面进行大量投资,这其中政府主导的公共投资扮演着重要的角色,能够促使城镇化在承载相适应的资源环境下健康发展。科学合理的公共投资政策事关新型城镇化进程的可持续性及优劣成败,结合我国国情,可以通过完善新型城镇化进程中可持续的公共资本投入机制、优化公共资本投入结构、加大现代化交通网络投资、构建可持续的就业体系和产业体系、改造大中城市郊区及旧城区等公共投资政策设计,推进我国高效、包容、可持续的新型城镇化建设进程。

中图分类号:F292

文献标志码:A

文章编号:1002-462X(2018)04-0101-07

一、研究背景

2016年,我国人均GDP约8866美元,表明已步入上中等收入国家。“十三五”期间,我国要成为高收入国家,继续推进经济持续均衡增长,必须为经济增长寻找新的驱动力量,而高效、包容、可持续的城镇化进程显然在供给侧和需求侧两端同时发力服务于我国经济长期持续均衡增长目标。健康有序地开展城镇化进程是我国全面建成小康社会并实现经济持续健康发展的“火车头”,是我国扩大内需的长期动力及从经济大国向经济强国迈进的“王牌”引擎,是我国现代化建设的宏大战略和历史性任务。迈克尔·波特著名的竞争战略理论认为,国家发展主要可分为生产要素导向阶段、投资导向阶段、创新导向阶段和富裕导向阶段四个阶段。由此,我国在由投资导向阶段向创新导向阶段及富裕导向阶段转换过程中,城镇化建设将对这一进程平稳度过,并促进经济长期均衡可持续发展起到重要的保障作用。统计年鉴显示,我国的城镇化率由1996年的30.48%提高至2016年的57.35%,这说明我国城镇化率在20年里提高了26.87个百分点。由此可以推测,我国城镇化率大约还需要10年以上时间才能提高至70%以上。我国蓬勃开展的新型城镇化进程蕴含着巨大的内需潜力,需要在基础设施和公共服务等方面进行大量投资,其中政府主导的公共投资扮演着重要的角色,能够促使城镇化在承载相适应的资源环境下健康发展。2014年世界银行、国务院发展研究中心及财政部三部门联合发布《我国:推进高效、包容、可持续的城镇化》报告指出,我国有四分之三的城镇化成本是由政府通过基础设施开发公司和融资平台公司支付,其实就是由政府财政承担或政府承担或有债务,可见政府的责任无法推卸[1]。

根据我国国情,要健康有序地推进我国新型城镇化进程,必须坚持市场和政府双轮驱动,高度重视公共投资对新型城镇化建设的关键作用。在新型城镇化建设中,必须有效地设计科学合理的公共投资政策,这事关新型城镇化进程的可持续性及优劣成败;必须结合《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》目标设计公共投资政策,在新型城镇化开展的初期及中期,应由政府主导的公共投资来有效驱动,并通过可持续产业体系、就业体系、市场体系的构建来完善市场机制及有效引导民间资本的加入。可见,科学合理地设计公共投资政策对有效推进高效、包容、可持续的新型城镇化进程意义重大。

二、文献回顾

国内外学者关于公共投资与新型城镇化发展开展了卓有成效的前期研究。国际上,学者Andrei Rogers和Jeffrey G.Williamson(1982)指出,公共投资在第三世界国家城市化发展过程中满足了城市居民对公共服务、基础设施、商业发展和城市结构改变的需求[2]。Kirkby R.(1985)认为,中华人民共和国成立后城镇化水平低下的主要原因在于当时既定的工业化目标重视重工业的发展,忽视了农村的扩大再生产及城市基础设施投资[3]。Roger C.K.Chan和Yao Shimou(1999)指出,我国应采取协同发展战略保持可持续的城镇化,不仅要保持经济发展与耕地保护的协同发展,而且还要注意保持农村地区和城镇地区的协同发展[4]。

在国内,学者蒋时节等(2009)在研究城市化进程与分类基础设施投资的相关性基础上,指出生产性基础设施投资对城镇化的贡献及正相关性逐渐降低,而“科教文卫体”等社会性基础设施投资对新型城镇化的贡献及正相关性却逐渐上升[5];王国刚(2010)指出,我国经济长远发展的重心取决于投资特别是消费性投资,城镇化进程是吸纳有效投资的关键[6];宗振利(2010)根据计量模型预测大概需要30万亿公共投资规模来实现2030年我国的城镇化[7];陈昌兵(2010)通过国际经验分析指出,一国的城市化率与投资率和消费率之间存在“倒U型”曲线及“U型”曲线两种相反的关系,认为当我国城市化率小于59.93%时,投资率随着城市化率的增大而增大,但城市化率高于59.93%时,投资率则随着城市化率的增大而减少,同时,我国城市化率小于54.31%时,消费率随着城市化率的增大而减少,当我国城市化率高于54.31%时,消费率随着城市化率的增大而增大[8];牛文元(2011)认为衡量新型城镇化质量的重要依据为城镇人口收入水平及城镇建设投资效率[9];我国经济增长前沿课题组(2011)指出,政府主导经济流程对将来我国城市化加速期起到重要的作用,公共支出及土地财政扩张对城市化有直接加速效应,但如新型城镇化进程没有“规模收益递增”效应将导致严峻的可持续性资金问题的挑战[10];敬辉蓉(2013)指出新型城镇化水平与投资存在正相关的关系,平均新型城镇化水平增长1%将拉动投资增长11.83%[11];薛翠翠等(2013)指出,需要投入超过16万亿元的资金规模建设2020年我国新型城镇化,可通过推广市政债等债券融资,推进税收性土地财政,鼓励民间资本参与及规范发展投资基金融资平台等方法解决[12];周文兴和罗琴慧(2015)运用空间面板数据模型分析了城市化与受教育程度、对外开放程度、工业化及第三产业之间的关系,实证结果表明教育水平及第三产业的发展是推进城市化进程的关键因素[13];孙东琪等(2016)指出2015-2030年间全国新型城镇化建设所需资金105.38万亿元,而各省市区的资金需求并不均衡[14]。从近些年国内外学者相关文献研究可以发现,我国新型城镇化健康发展的内涵是完善公共服务及基础设施建设,政府主导的科学合理的公共投资体制则为新型城镇化持续健康发展发挥了关键的先导引领及支撑保障作用。

三、新型城镇化建设中的资金需求问题

《中国:推进高效、包容、可持续的新型城镇化》报告中显示,新型城镇化总成本占GDP的比重一直很高,据报告预测,所有基础设施、城市公共服务和保障性住房的年均成本占2013-2030年间GDP比重约6.1%。新型城镇化成本占GDP的比重将在初期(2013-2017年)达到7.3%的峰值。依据我国城市化发展的经验来

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