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共享的养老保障体系:主要矛盾与改革方向

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第一作者:程杰

作者简介:程杰,中国社会科学院人口与劳动经济研究所。

人大复印:《体制改革》2017 年 03 期

原发期刊:《人文杂志》2016 年第 201611 期 第 20-30 页

关键词: 共享发展/ 公平可持续/ 养老保障体系/

摘要:当前中国养老保障体系的公平性和可持续性问题尚未彻底解决,关键制度和政策设计有待完善,矛盾焦点突出表现在城乡居民与城镇职工、流动人口与本地人口、企业人员与机关事业单位人员之间。建立一个共享的养老保障体系是全面建成小康社会的内在要求,其基本目标在于:让所有人公平地分享养老保障权利,同时也合理地承担各自相应的责任,既能够保障老年人基本体面生活,又能够让有生产力的人继续活跃在劳动力市场中;既能够维护社会稳定与公平正义,又能够保障劳动力市场和经济的可持续发展。

人人能够享受基本的养老保障是全面建成小康社会发展战略的重要内容。进入新世纪以来,养老保障事业加快发展,我国已初步建立了以城乡居民养老保险、城镇职工基本养老保险为核心内容,覆盖城乡全体居民的现代养老保障体系,制度层面上已经实现了全覆盖,正在加快走向人员全覆盖,养老保障待遇也在逐步提高。但是,当前中国已经进入到人口、经济与社会结构加快转型阶段,老龄化进程加深,城镇化步伐加快,经济增速趋于放缓,关键领域改革进入深水区,养老保障体系面临越来越严峻的挑战,尤其公平性与可持续问题尤为突出,如何构建一个共享的养老保障体系是应对矛盾与挑战的关键所在。

当前养老保障体系的矛盾与利益共同体突出表现在三个方面:首先是城乡居民与城镇职工之间,两个制度旨在实现两种目标,但却常常混淆交织;二是流动人口与本地人口,同一制度旨在保障公平权利,但却难以突破城乡分割,实际境况迥异;三是企业人员与机关事业单位人员,体制矛盾根深蒂固,艰难实现并轨之后仍然面临着名义的制度统一、实质的待遇差异,两类群体之间的矛盾也进一步体现在企业年金与职业年金之间失衡的利益格局中。一个共享的养老保障体系应该能够让所有人公平地分享养老保障权利,同时也合理地承担各自相应的责任,应该既能够保障老年人基本体面生活,又能够让有生产力的人继续活跃在劳动力市场中;应该既能够维护社会稳定与公平正义,又能够保障劳动力市场和经济的可持续发展。坚持共享发展的理念,将公平与公正放在优先位置,妥善处理好关键利益矛盾,走共享的养老保障发展道路是中国特色社会保障体系改革发展的内在要求。

一、居民与职工:两个制度、两种保障

城乡居民养老保险与城镇职工养老保险存在属性上的本质差别,前者更接近于一种社会福利,后者才属于社会保险范畴。尽管从概念或称谓上都叫“保险”,享受的保险待遇都叫“养老金”,基本模式也都采取个人账户与社会统筹相结合,但两者之间几乎没有直接可比性。最大的区别在于,城乡居民养老保险制度以政府为主导,依靠中央和地方各级财政投入,采取近似普惠制的方式补贴个人缴费和养老金支付,参保的农民和城镇非就业人员仅仅负担少量的缴费,而城镇职工养老保险制度主要以个人和用人单位缴费为主,中央和地方各级政府仅仅定向补贴少数困难地区和职工。因此,城镇职工养老保险反映出通常意义上的风险共担机制,而城乡居民养老保险几乎要完全依靠财政转移支付兜底运行,属于一种社会福利政策。

一个是福利,一个是保险,直接将两者简单对比容易产生混淆和误解。最激烈的讨论就是城乡养老金水平差距,普通民众、媒体甚至一些学者都习惯于直接将城镇职工养老保险与城乡居民养老保险的养老金水平进行对比,两者的绝对差距的确达到23倍之多(见表1),由此就简单作出判断,城乡之间的养老保障制度悬殊巨大,城乡二元结构继续固化。但是,两种制度的属性截然不同,简单进行比较显然是不科学的。从筹资状况来看,2014年城乡居民养老保险人均年筹资仅为645元,而城镇职工养老保险人均年筹资接近万元,筹资水平的高低很大程度上决定了养老金待遇,城镇职工养老保险相对更高的养老金水平取决于更高的参保缴费水平。

从成本收益来看,城乡居民养老保险尽管绝对待遇水平更低,但经济上其实更“合算”。首先,从筹资结构来看,城乡居民养老保险主要依靠财政补贴,个人缴费比例很小,2014年个人平均年缴费仅为186元,这反映出多数参保居民选择了每年100元的最低缴费档次,个人缴费仅占到筹资总额的28.8%;而城镇职工养老保险原则上完全由个人和用人单位缴费,中央和地方财政仅仅对特定困难群体给予一定补助,并非普惠制地补贴给每一位参保职工,即便考虑到这些补贴,2014年个人和单位缴费比重也高达80.7%。对于参加城乡居民养老保险的城乡居民来说,既享受高比例的缴费补贴,又享受了来自各级财政的基础养老金补贴,尽管当前保障水平较低,但比起完全依靠个人和单位缴费的城镇职工养老保险来说,显然是更“合算”的。进一步从终生成本收益比较来看,城乡居民养老保险制度的吸引力更是一目了然。我们以2014年标准静态估算,即不考虑城乡居民收入、职工工资、物价水平等因素,预期寿命统一为75岁,那么,城乡居民养老保险参保者终生养老金收益累计约为1.65万元,城镇职工养老保险参保者终生养老金收益累计将近38万元,两者相差23倍之多。但若考虑到个人和单位累计缴费总额,城乡居民养老保险参保者的累计缴费总额与平均养老金之比为2.5,这意味着参保者退休后仅仅只需要2年半就能够收回“成本”,而城镇职工养老保险参保者则需要将近8年才能收回“成本”,如果不考虑政府补贴作用,参保者则需要大约10年才能收回“成本”。从另一个角度来看,城乡居民养老保险参保者终身养老金收益累计与个人和单位缴费总额之比为5.9,这意味着投入产出比接近6倍,而城镇职工养老保险的投入产出比不到2倍,如果不考虑政府补贴作用,投入产出比则只有1.5倍。综合制度属性和成本收益观察,两种制度究竟谁更具有吸引力,应该就无所争议了。

两种制度覆盖率的巨大差异,背后反映的正是两种制度的属性差异。尽管新型农村养老保险制度从2009年才开始试点实施,并且原则上要求自愿参加,并不具有完全强制性,但实际覆盖率迅速提高,2011年城镇居民养老保险制度开始试点实施,当年城乡居民养老保险制度覆盖率就已经接近60%,赶超了运行十几年的城镇职工养老保险制度,2014年城乡居民养老保险参保人数已经达到5亿人,有效覆盖率超过90%(见图1)。一项原则上自愿性的保险制度为何能够迅速地实现全覆盖,除了中国传统上的行政管理体系和基层经办能力的优势之外,政府主导、财政补贴的制度安排应该是内在动力。与之形成鲜明对比的是,尽管伴随着国有企业改制应运而生的城镇职工养老保险制度已经发展十多年,并且原则上要求强制性参加,但实际覆盖率仅以每年1~2个百分点缓慢地提高,2014年有效覆盖率约为65%,距离全覆盖目标仍然有较长的路要走。对比来看,强制性的保险制度反而覆盖率更低,而自愿性的制度安排反而更接近全覆盖目标,背后的制度属性差异应该是我们客观评价制度效果的基础。

图1

居民养老保险与职工养老保险的参保率变化

注:居民养老保险以农村养老保险(包括“老农保”和“新农保”)反映,职工养老保险指城镇职工基本养老保险。农村居民保险参保率以实际参保总人数占农村户籍人口(扣除16岁以下儿童、16岁以上在校生)比重估算,应参保人数在5.5亿~6.0亿人之间,城镇职工养老保险参保率以实际参保在职职工人数占城镇就业总人数比重估算,城镇就业人员中部分不适用于此类保险(如并轨之前的机关事业单位人员),因此,这里估计的参保率与实际参保率存在一定偏差。

数据来源:根据历年《中国统计年鉴》相关数据估算得到。

两种属性的养老保险制度安排是中国初步建立共享的养老保障体系的适宜选择,但并不意味着改革就已经完成。作为一个发展中的大国,如何将数亿农民和城镇未就业人员纳入到养老保障体系中,的确是一个很大的挑战,旨在建立覆盖城乡居民的养老保障体系,让所有居民都能够分享改革与发展的成果,两种属性差异巨大、保障水平有别的制度安排可以说是迈出了重要的一步。尽管城乡居民尤其是农民的养老金待遇较低,相对于农民人均纯收入的替代率只有约10%,但从无到有本身就是一大跨越,更关键的是,以财政补贴为主的制度安排将城乡居民养老保障事业提升到公共福利和国家战略层面,而有别于风险共担的社会保险,体现出对于弱势群体的政策保护。但是,中国不会永远停留在城乡二元结构之中,也不可能停滞在当前的发展阶段,随着城镇化继续推进,农村居民和农业从业人员的比例都将持续下降,人口与劳动力在城乡、区域、行业之间的流动也会加快,覆盖人数高达5亿之多的城乡居民养老保险制度显然不能成为未来中国养老保障体系的主导,更多的人需要公平、有序地加入到保障水平更高、社会保险属性更强的城镇职工养老保险制度中,这正是养老保险体系改革亟待解决的重要议题。

这项改革必须要首先回答这一疑问:同样作为一国公民,为何只有农民和城镇未就业人员才有资格享受国家补贴的基础养老金,而参加城镇职工养老保险的就业人员却没有?这似乎有违国民待遇和权利公平。原本旨在支持弱势群体的政策是否会引导他们偏向于停留在低水平福利困境中?制度改革与试点过程中确有迹象表明,新型农村养老保险制度倾向于将参保者继续依附在生产率更低的农业农村部门。①即便同样作为居民身份,为何有些地方城乡居民的基础养老金标准可以超过每月500元(如北京、上海),而有些地方的基础养老金只能达到国家规定的最低标准每月55元?国家主导的城乡居民养老保险制度的内部差异同样值得关注,目前这一制度尚未能有效推动养老保障的跨区域整合。②为此,我们既要慎重思考基本保障权利的内涵与范畴,也可以借鉴良好的国际经验,一个普惠制、全覆盖的国民养老金制度是否更符合共享发展的理念呢?

二、流动人口与本地职工:一个制度、两种境况

流动人口究竟该如何纳入社会保障体系,是伴随着快速城镇化和大规模人口迁移产生的重要议题,学术界和决策层曾经尝试单独为流动人口在城镇设计一套养老保险制度方案,国家层面制定的《农民工参加基本养老保险办法》甚至一度进入征求社会意见阶段,一些地方也先试先行地开展了试点,如上海、成都等地的农民工综合社会保险。2007年前关于是否为农民工单独设立社会保险项目的争议很大,直到2008年新《劳动合同法》正式颁布实施,这是就业市场化改革的一个里程碑,破除了对农民工就业的制度性歧视,2010年《社会保险法》正式颁布,这场争论终于尘埃落定,其中第95条规定,“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”,这是包容性社会保险改革的一个里程碑。③客观地评价,将流动人口一视同仁地纳入城镇社会保险体系顺应了共享发展理念,是经济社会一体化改革的一个进步。但是,由于现行城镇社会保险体系改革尚未完成,全国统筹尚未实现,社会保险制度可携带性差与劳动力流动性强之间矛盾突出,尽管流动人口与本地职工在城镇劳动力市场中适用于同样的养老保险制度安排,但两个群体境况迥然。

农村流动人口与城镇本地居民的参保率差异巨大,而且差距倾向于逐渐拉大。全国层面总体估算显示(见图2),2014年城镇职工总体的养老保险参保率已经达到65%左右,而农村流动人口的养老保险参保率刚刚达到20%,两者参保率相差40多个百分点,而且从趋势上看,城镇职工的参保率稳步提高,而农村流动人口的参保率徘徊在低水平上。制度上已经允许流动人口参加城镇养老保险,而且新《劳动合同法》等相关法律也强调了其参保的强制性,为何农村流动人口的实际参保状况并没有发生实质性的显著变化呢?在法律平等与事实平等之间为何存在如此之大的落差?

图2

农村流动人口与城镇职工的参保率变化

注:流动人口指国家统计局定义的户籍仍在农村、在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者,即广义上的农民工(包括外出农民工和本地农民工);参保率指参加城镇职工养老保险的农民工占全国农民工总量的比例。

数据来源:流动人口数据来源于国家统计局发布的历年《全国农民工监测调查报告》,农民工参保数据来源于历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》

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