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托底与共享:国家治理能力建设的社会政策路径

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第一作者:丁忠毅

作者简介:丁忠毅,四川大学 马克思主义学院。四川 成都 610064 丁忠毅,四川大学马克思主义学院副教授,云南大学公共管理学院政治学博士后流动站研究人员,研究方向:中国政府与政治。

人大复印:《社会工作》2017 年 05 期

原发期刊:《社会科学战线》2017 年第 20171 期 第 159-171 页

关键词: 托底/ 共享/ 社会政策/ 国家治理能力/ 国家治理/

摘要:现代社会政策既强调托住满足民众基本生存需要和社会公平正义的底,又致力于促进经济社会发展成果的共享,因而是现代国家治理能力建设必须重视的基本维度。由社会政策托底与共享功能所决定,完善社会政策体系可提升国家治理软实力、培育经济发展内生动力、强化政治发展与社会秩序建构能力。我国社会政策建设的滞后,不利于其托底与共享功能的开发,由此引发系列经济社会风险,并阻碍国家治理能力的整体提升。着眼于国家治理能力建设,需首先强化社会政策的托底功能,逐步构建包容性、发展型社会政策,并从“顶层设计”角度,按照共享发展的基本要求,推进整体性社会政策建构,促进社会政策体系与能力现代化。

中图分类号:D63-3

文献标识码:A

文章编号:0257-0246(2017)01-0159-13

国家治理能力是一个历史范畴。不仅历史上的国家和现代国家的治理能力要素与结构不可同日而语,即使在同一历史时期,不同国家的治理能力结构也有较大差别。一国的国家治理能力从时间维度可简单地划分为特定历史时期的国家治理能力、当下的国家治理能力以及愿景式的国家治理能力。从国家治理能力建设的实践维度来看,国家治理能力建设具有强烈的现实指向和未来取向。所谓现实指向主要是指在国家治理过程中,应着力提升解决当前经济社会发展突出问题的能力,其主要解决的是“脚踏实地”的问题。所谓未来取向则主要是指,从应然角度设计一个愿景式的国家治理能力体系,以及愿景式的能力提升规划,其所解决的主要是“仰望星空”的问题。受路径依赖等多重因素的影响,国家治理能力建设的现实指向和未来取向之间并非自然链接和天然耦合,而是具有强大的张力。因此,在国家治理能力建设过程中,一方面不能基于理想主义和浪漫主义情怀,以未来代替现实;另一方面也必须注重构建现实指向和未来取向之间的桥梁和纽带,使前者能够沿着符合国家治理能力建设一般规律的轨道前进,从而有效防止现实和愿景“脱轨”的问题。

国家治理能力建设所具有的现实指向和未来取向特征,为理论界对相关问题的研究提供了两条进路:一是以现实指向为中心的观察与思考;二是以未来取向为焦点的探索和设计。综观已有研究成果,多数学者主要采取的是第二种进路,即从应然角度构建愿景式的国家治理能力体系,探讨这些愿景式的国家治理能力建设的基本路径,并着重强调民主化、法治化、权力运行的制度化在国家治理体系与治理能力现代化中的极端重要性。①这些研究成果为全面深化改革背景下加快国家治理体系和治理能力现代化指明了努力方向,提供了必要的智力支持。但我们也需要检视这一研究进路存在的突出问题。第一,一些学者往往以发达国家的治理能力水准为参照,来构建中国国家治理能力建设的愿景,而在一定程度上忽视了中国的文化背景、制度和能力基础,所提出的建议往往缺乏现实针对性和可操作性。第二,倾向于在抽象层面探讨国家治理能力建设,而忽视对当前国家治理突出难题的解决。而事实上,对现阶段国家治理突出难题的有效化解,既是对国家治理能力存量的检验,也将进一步提升国家治理能力。因此,在国家治理能力建设研究中,应进一步强化对当下国家治理突出问题的关照。如此才能更好地分析国家治理的能力需求结构,也才能从供给侧思考实现国家治理能力需求与供给结构动态平衡的有效路径。

改革开放30余年来,我国国家治理绩效和治理能力都取得了举世瞩目的成就,但也面临一系列亟待破解的难题,其中社会建设长期滞后于经济建设所带来的民生问题及其可能引发的系统性风险尤其值得关注。在全面深化改革特别是经济发展进入新常态的背景下,党和政府日益重视社会政策发展在国家治理中的联动效应和整体效应,多次强调:“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”。现代社会政策蕴含的公平正义价值理念、再分配属性,以及社会投资和社会保护功能,使其具有“托底”与“共享”的双重功能。构建适应中国国情的社会政策体系,既是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义,又可以此为重要突破口,撬动国家治理能力的整体提升。本文拟从理论层面阐释现代社会政策蕴含的“托底”与“共享”功能及其促进国家治理能力提升的主要维度和机理,从历时性维度考察我国社会政策体系托底与共享功能开发不足对国家治理能力建设的不利影响,并以国家治理能力建设为目标导向,思考完善社会政策体系、强化我国社会政策托底与共享功能的对策思路。

一、现代社会政策蕴含的托底与共享功能

社会政策的兴起与发展,是欧洲资本主义国家生产力发展、国家成长与现代化逻辑的矛盾运动的历史性结果。②社会政策这一概念,最初与“英国的产业革命及随后发展起来的社会福利事业”紧密相关,③直接发端于“解决社会问题的实践”④。在资本主义发展过程中,为有效应对日益凸显的贫困、阶级斗争等政治社会问题,作为统治阶级的资产阶级和资本主义国家不得不从国家层面思考应对之策。1601年的《伊丽莎白济贫法》、1795年的《斯品汉姆兰法令》、1834年的《济贫法修正案》、俾斯麦开创的现代社会保障制度,以及二战后福利国家的建立和发展,便是资本主义国家应对日益增多的社会问题和社会矛盾的制度性产物。社会主义国家在国家治理中,也高度重视通过社会政策体系的建构,维护社会公平正义,促进经济社会可持续发展。

在社会政策学科140余年的发展历程中,理论界和实务界对社会政策概念的界定并未形成统一的认识。虽然不同研究对社会政策的概念界定各有侧重,但社会政策通常被视为“政府对社会服务提供的介入”⑤,“影响公共福利的国家行为”⑥。从狭义视角看,社会政策体系主要包括就业、公共医疗卫生、基础教育、养老、社会救助和住房等领域的公共政策。从广义角度看,社会政策体系还包括妇女儿童保护、人口政策、劳工政策、拥军优属、救灾等政策。⑦在现代国家治理过程中,社会政策发挥着满足公民基本生存与发展需要、缓解危机的安全网以及保障与改善民生等多重功能,是现代国家应对社会风险、治理社会问题、构建社会秩序、保障公民权利、增进社会福祉的基本途径。社会政策的上述功能,可以抽象、化约为两大功能,即“托底”和“共享”。虽然受意识形态和发展水平等诸多因素的影响,不同国家的社会政策体制和水平存在诸多差异,⑧但现代社会政策普遍蕴含着托底与共享这两大基本功能。

1.现代社会政策的托底功能

针对社会政策的托底功能,一些研究者从社会保障和社会救助的角度认为,托底就是“应保尽保”。也有研究者认为,社会政策既应托民生的底,还应托社会心理和社会结构的底。⑨本文从满足人的基本生存与发展需要和现代社会公平正义诉求两个维度出发,将社会政策的托底功能分为满足人的基本生存与发展需要层次的托底和保障底线公平的托底。

社会政策的托底功能首先表现在其满足人的基本生存与发展需要方面。从国家的发展历史来看,在很长一段时间内,国家更多是基于父爱主义的角度解决民众的基本需要的满足问题,但近代以来,满足民众的基本需要日益成为国家的基本职能。20世纪50年代以来,社会权利逐渐成为普通民众继公民权、经济权、政治权之后所应享受的合法权益。⑩社会政策便成为一国满足其民众基本需要的制度化平台。虽然人的基本需要往往难以界定,且各种“否定需要客观性的尝试普遍存在”,但如果人的基本需要不能得到满足,不仅对社会个体而言会造成极大的伤害,而且可能引发系统性风险。因此,“基本的人类需要确定人必须达到什么目标才能避免在这个意义上的、持续而严重的伤害”(11)。按照这一逻辑,人的基本需要至少包括身体健康和自主权两个方面。(12)这就要求国家通过社会政策为特定社会成员提供基本的食物、医疗、教育和住房,亦即基本的民生保障,从而避免普通民众因基本生存缺乏保障而导致的经济社会风险。也正是在这一意义上,社会政策被称为现代社会运行的“安全网”和“安全阀”。

社会政策的托底功能还表现在维护社会底线公平方面。(13)有效协调公平和效率的张力是国家治理的重要难题之一。尽管不同国家社会政策所遵循的价值观念有所差异,但权利、公平、正义等却是各国社会政策设计与实施所追求的基本价值理念。在某种程度上,社会政策已经成为现代国家维护社会公平正义的制度化平台。具体而言,社会政策可通过以下两种方式维护社会公平与正义:一是对社会成员基本权利的维护,以权利均衡增进社会参与、社会分配的公平;二是通过社会政策的再分配功能修正初次分配中过大的收入差距,以防止整个社会贫富分化水平超过社会可以接受的阈值。

从托底的层次来看,基于基本需求的托底往往属于较低层次的托底,基于底线公平的托底一般而言要高于基于需求的托底。因为,从目前大多数国家的发展水平来看,社会政策对底线需求托底的实现,并不必然实现对社会公平的托底。

2.现代社会政策的共享功能

共享是一个具有分配性、共同性和相互性的概念,(14)主要指共同体成员基于权利平等、权责对等和公平正义原则而共同享有共同体的公共利益(资源)的状态。对国家这一政治共同体而言,共享强调的是国民共同享有国家改革发展的成果和红利。共享与独享、少数人分享相对立,也绝非均享。社会政策作为现代国家保障其国民共享国家发展成果的重要机制,其促进共享发展的机理主要体现在以下四个方面:一是通过对经济社会发展过程中利益受损者或边缘群体的扶助,帮助其化解物质与心理的双重困境,既确保其在经济上的共享,又维护其基本尊严。二是社会政策本身具有再分配性质,包容性、普惠性的社会政策是民众共享一国经济发展成果的重要机制。三是通过基础教育、公共就业、公共医疗卫生等服务的供给,不断强化社会成员的人力资本积累,从而增强普通民众参与经济社会发展与获得发展机会的能力,夯实社会成员持续共享经济社会发展成果的主体基础,以实现共建共享的目标。四是社会政策体系的有效运转,有利于弱化社会排斥、(15)增进社会团结、强化社会资本积累,从而为普通民众共享经济社会发展成果提供更有力的社会支持网络系统。

就社会政策托底与共享功能的关系而言,托底在本质上也是一种共享机制。从共享的层次和水平来看,基于托底的共享是一种较低层次和水平的共享,也是一国必须优先考虑并努力达成的共享。但现代国家所追求的共享绝不仅仅限于托底层次的共享,而是基于权利、责任、公平正义原则基础之上的全面、有尊严、可持续的共享。

二、社会政策促进国家治理能力提升的维度与机理

从国家治理的视野来看,社会政策作为“国家治理体系的重要组成方面”(16),其蕴含的托底与共享功能,既契合现代国家所承担的保障公民基本生存和发展权利职能的内在要求,又与现代国家所追求的公平正义价值观相适应,由此使社会政策在现代国家治理中的效用不仅仅局限于社会治理领域,而是可以溢出、扩散到经济、政治等诸多领域,在提升国家治理能力方面具有联动和整体效应。厘清社会政策促进国家治理能力提升的机理,亦即社会政策在哪些方面、以何种形式促进国家治理能力建设,是从社会政策维度加强国家治理能力建设的重要前提。基于社会政策建设对经济、政治和社会发展的综合效应,社会政策至少可从国家软实力、经济发展内生能力、政治发展能力和社会秩序建构能力四个方面促进国家治理能力的整体提升。(17)

1.社会政策蕴含的公平正义价值观是国家治理软实力的重要来源

在国家治理能力结构体系中,软实力的地位日益凸显。(18)从软实力生成机制来看,一国所秉持和践行的价值观,是其软实力的重要影响因素。(19)在当今世界纷繁的价值观念中,公平与正义成为现代国家共同追求并践行的重要价值观。在国家治理中,公平正义的实现程度与国家软实力水平呈现出正相关关系。提升国家治理的软实力水平,内在地要求通过有效的制度设计,切实推动公平正义从观念向实践转化。尽管不同国家社会政策模式和实践因受到特定意识形态或价值观念的影响而呈现出多元性,但如前文所述,权利、公平、正义等价值观已成为现代社会政策的核心价值观念。各国也力图通过社会政策托底与共享功能的发挥,来化解国土空间发展失衡、贫富差距悬殊等突出社会问题,从而一方面强化国内民众对政府的认同与支持,增强国家的凝聚力与向心力;另一方面树立一国在国际社会的良好形象,以赢得国际社会的尊重,逐渐提升国家治理的软实力。

2.完善社会政策体系是提高一国经济发展内生能力的重要途径

如何增强经济发展的内生能力始终是困扰世界各国的难题。不同知识背景的实务工作者和学者分别从有效率的制度安排、所有权的确立与保护、(20)产业政策规划、政府与市场的协同(21)等多个角度给予了富有洞见和可操作性的理论探讨和政策建议。从经济与社会发展的关系维度思考增强经济发展内生动力,也逐渐成为一个重要视角。长期以来,经济政策和社会政策被视为相互独立的领域,且社会政策的经济效应往往被低估。但从历史维度来看,经济和社会,抑或市场与社会之间存在着彼此依赖、相得益彰的关系。正如卡尔·波兰尼所指出的那样:“现代社会由一种双向运动支配着:市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动(即把市场的扩张控制在某种确定方向上)。”(22)如果市场的运行完全“脱嵌”于社会,必将导致社会的毁灭,并最终危及市场的发展。(23)社会政策建设对一国市场经济的良性运行、经济发展内生能力的提升具有重要价值:一是优化经济发展的动力结构。在促进经济发展的“三驾马车”中,消费具有独特的价值。社会政策无疑是影响民众消费能力的重要变量之一。完善的社会政策体系,不仅直接减少民众的生计支出,而且可以弱化其储蓄动机,减少其储蓄规模,强化其消费动力和能力,有助于一国启动和扩大内需,促进经济发展结构的优化升级。二是供给经济社会发展所需的社会性基础设施,促进人力资本积累,推动不同地理空间人力资源流动与分布的均衡,从而为提升经济发展的内生能力和区域经济协调发展提供有力支撑。三是促进经济发展成果为全民共享,推动经济的包容性发展,以全民获得感的提升强化民众对经济改革与发展的认可,增强经济可持续发展的主体动力。

3.完善社会政策体系有利于提升政治发展能力

不断提高政治发展能力,提升政治对经济社会发展的有效性,是促进国家成长的重要保障。(24)从社会政策与现代政治发展互动的历史来看,哥斯塔·埃斯平-安德森指出,“福利国家的产生早于民主制度的实现,而且是受到出于限制民主制度的动机所驱使”(25)。但被安德森所忽视的是,正是社会政策的建立和完善,才为民主制度的建立和完善提供了有利的社会条件。原发现代化国家治理的经验表明,凡是社会政策相对完善、社会建设开展较好的国家,其民主化过程也相对平稳,民主政治运行也更为有序和有效。(26)从国家治理视野来看,社会政策体系的调整优化过程,从根本上表现为国家对民众经济社会利益关系的优化过程,将对一国政治发展能力产生多重正向效应:一是提高国家优化利益关系的能力。政治是对利益关系的权威性分配。政治发展内在地要求并表现为利益关系的优化。社会政策托底与共享功能的发挥,为现代国家调整优化国内不同社会群体间的利益关系提供了制度化平台。二是提高普通民众的民主参与能力。普通民众的民主参与能力是一国政治发展的社会性基础。社会政策关乎每个社会个体的切身利益。广大民众作为社会政策的利益攸关方,只有参与到社会政策体系建设的决策、监督等重要环节,才能更好地实现和维护自身的利益。因而社会政策体系的完善必然是一个强化民主决策、民主参与、民主管理和监督的过程,这对培育广大民众的权利意识、责任意识、民主参与能力具有重要价值。三是有利于创造民主政治发展的内生条件。民主政治的良性发展需要稳定的社会环境、必要的社会团结与社会共识等内生条件。缺乏这些内生条件的民主政治发展往往容易陷入社会动荡的泥淖,甚至导致国家的撕裂。社会政策的完善,有利于增进民众福祉、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、增强社会凝聚力与向心力,从而培育民主政治发展所需的社会资本,(27)为准动一国民主政治的优态发展提供重要保障。

4.完善社会政策体系有利于提高国家的民生保障和社会秩序建构能力

国家是居于“社会之上的力量”,其重要职能是构建和维护“社会秩序”。(28)由国家职能所决定,社会秩序建构能力无疑是国家治理能力的核心要素之一。完善社会政策体系对提升一国的社会秩序建构能力的重要价值至少体现在两个方面:一是提高国家防控民生风险及其引发的次生政治社会风险的能力。古今中外的历史经验表明,“民不聊生”、社会分裂往往是诸多政治社会风险的重要原因。社会政策产生的直接动因便是防控民生风险。通过社会政策托底与共享功能的发挥,有效保障和改善民生,从而将社会矛盾控制在萌芽状态,防止其演变为更大的风险。各国在国家治理中将托底民生、维护社会稳定作为社会政策体系建设的首要任务,并力图通过社会政策体系的完善来增进社会的包容与团结,从而促进社会和谐稳定。二是强化基于社会和国家认同的社会秩序建构能力。社会秩序的构律,一方面可能基于自上而下的强大压力,另一方面可能基于自下而上的社会和国家认同。社会政策托底与共享功能的发挥,有利于保障民众基本生存与发展权利,维护社会公平公正,强化民众对社会和国家的认同、肯定和支持,从而夯实政治合法性基础,更好地维护基本政治和社会秩序。

三、我国

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