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2005-2015年国内外政府数据开放共享研究述评

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第一作者:黄如花

作者简介:黄如花(1968- ),女,武汉大学信息资源研究中心教授,博士生导师,主要研究方向:信息检索和政府数据开放共;李白杨(1991- ),男,武汉大学信息管理学院博士研究生,主要研究方向:信息检索和政府数据开放共享,E-mail:li_baiyang110@163.com;周力虹(1983- ),男,武汉大学信息管理学院副教授,硕士生导师,主要研究方向:知识管理,医疗信息学等。武汉 430072

人大复印:《图书馆学情报学》2017 年 05 期

原发期刊:《情报学报》2016 年第 201612 期 第 1323-1334 页

关键词: 政府数据/ 政府数据开放/ 政府数据共享/ 政府数据开放共享  Government data/ Open government data/ Sharing government data/ Open and sharing government data/

摘要:为了了解国内外政府数据开放共享研究现状,从而更好地指导国内开展相关研究工作,本文选取2005—2015年与政府数据开放共享研究相关的论文、相关政府文件、报告、新闻报道等文献,运用文献调查法、文献计量法和知识可视化相结合的方法对选取的文献进行了梳理,分析了这10年间国内外政府数据开放共享研究的主题分布、主题时序演进、研究主题特点、研究存在的不足之处,提出了促进我国该领域研究发展的建议。

2015年10月29日发布的《十八届五中全会公报》[1]提出“实施国家大数据战略”,这是大数据第一次被写入党的全会决议,标志着大数据战略正式上升为国家战略。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》[2](以下简称《纲要》)明确指出数据的开放共享是国家数据战略的核心,正文中“共享”共出现59次,“开放”共出现36处,《纲要》5次提及“政府数据开放共享”,将“加快政府数据开放共享,推动资源整合,提升治理能力”作为三大任务之首,且将“政府数据资源共享开放工程”列为十大数据工程之首,充分显示了政府数据开放共享在国家大数据战略中的极端重要性。2016年“两会”通过的“十三五”规划再次提出要“实施国家大数据战略,推进数据资源开放共享”[3]。

政府数据开放共享是推进我国大数据战略实施的重要切入点。政府机构拥有社会80%以上数据[4],是最大的数据生产、收集、使用和发布单位,其开放共享可带动其他领域的开放。无论是推进政府简政放权、放管结合,还是推进新型工业化、城镇化、农业现代化,都要依靠大数据、云计算,其中政府数据的开放共享至关重要。李克强总理指出:“政务数据深藏闺中是极大浪费”。基于上述背景,政府数据开放共享成为2015年以来我国政府、企业和学者高度关注的热点问题之一。

本文通过系统的文献梳理和文献计量学方法对2005—2015年国内外政府开放共享研究情况进行述评,力图梳理该领域研究的发展脉络与现状,以期为后续相关研究提供建议。

1

研究背景

在进行文献分析之前,有必要简述本文研究缘由,对概念进行辨析并介绍了文献检索情况和研究方法。

1.1

研究源起

我国政府数据开放共享距国家大数据战略的要求甚远。2016年1月万维网基金会发布的《开放数据晴雨表:世界报告》第3版[5]显示,我国数据开放的得分为28.12(英国为100、美国为91.89),排名第55位,较2015年下降9位。2015年12月英国开放知识基金会公布的2015年全球开放数据指数[6]显示,在121个国家和地区中,我国大陆排名持续下滑,从2014年第58名跌落至第93名。收录全球519个数据门户的欧洲Open Data Portal[7]只有5个来自我国、且4个是地方性的政府数据门户。工业和信息化部赛迪研究院发布的报告《赛迪预测——2014年下半年信息化走势分析与判断》[8]认为,我国政府数据开放明显落后于世界先进国家,表现在开放的数据总量少、实时监控数据没有及时开放、数据开放的方式相当原始、已开放的数据间相互“割裂”、民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放的进度太慢等方面。同时,政府数据开放共享的理论研究与实践均落后于科学数据共享。可见,政府数据开放是我国目前实施大数据战略最薄弱的环节,也是急需解决的“痛点”。

同时,政府数据开放共享已成为国际共识。2014年4月28—29日,参加联合国主办的首次“政府开放数据论坛”的专家认为[9],全球政府都在深化其战略承诺、密切合作使政府数据开放给公众使用。2015年9月27日,在纽约举行的联合国大会上,开放政府合作指导委员会的成员签署了《实施2030可持续发展议程的开放政府联合宣言》[10],宣布共同实施政府数据开放共享计划。2015年4月22日,首届世界经合组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)政府数据开放专家组会议召开,OECD秘书处希望各国分享其综合运用强制与自愿措施开放政府数据的案例与实践。美、英、澳、加、日等发达国家均将政府数据开放共享作为其国家大数据战略的重要内容。在国际组织和发达国家带动下,政府数据开放共享的国际合作备受瞩目。尤值一提的是,这些国家在政府数据开放方面快马加鞭,纷纷推出其开放政府战略的“升级版”,如加拿大2014年底推出《加拿大开放政府行动计划2014—16》,英国于2015年初发布《英国开放数据路线图》,美国于2015年10月推出了其第3次开放政府行动计划[11]。

由此可见,政府数据开放共享是我国实施国家大数据战略最为关键的一环,也是当前的首要任务和薄弱环节,很多问题亟待从理论上寻求解决对策,这正是本文调研国内外10年内该领域研究现状的现实需求。

1.2

相关概念阐释

笔者的文献调研发现,政府数据开放共享的概念经历了三个发展阶段的演变。

第一个阶段的主要概念是“政府信息公开”(Open Government Information,OGI)。1996年美国克林顿政府颁发的《信息自由法》修正案提出“政府信息公开”[12],这一概念迅速成为美国学术界关注的话题。尔后,世界上许多国家开始颁发类似法律法规,如英国在2000年颁布了《信息公开法》[13]、日本在2001年颁布了《行政机关拥有信息公开法》[14]、我国在2007年颁布的《政府信息公开条例》[15]等,都强调公民获取政府信息的权利和政府依法公开行政信息的义务。

第二个阶段的概念是“开放政府数据”(Open Government Data,OGD)。2009年美国奥巴马政府签署了《开放透明政府备忘录》[16],同年颇具影响力的Data.gov上线,标志着美国开放政府数据运动的开始。随着英国政府上线data.gov.uk[17]、澳大利亚政府推出data.gov.au[18]等,开放政府数据形成世界潮流。2011年美国、英国、挪威、巴西等八国签署《开放数据声明》[19]并成立开放政府合作伙伴;2013年八国集团首脑签署《开放数据宪章》[20],各国强调要通过政府数据的开放共享提高政府透明度和运作效率,为各国公民提供更好的公共服务。

第三个阶段的概念是“政府数据开放共享”(Open and Sharing Government Data,OSGD)。随着越来越多的国家和机构参与开放政府数据,跨国、跨机构间的数据共享问题成为新热点。我国政府文件中(《纲要》)率先明确提出了政府数据开放共享的概念,其是开放政府数据的延伸和升级,这个概念更适合我国国情。

因此,从概念上来说,政府数据开放共享与政府信息公开、开放政府数据密切相关,也有所不同,它是政府信息资源发展到当前阶段的产物,尤其强调数据的公开性、可获取性和可用性。目前,已有组织机构对政府数据开放共享的相关概念进行了定义,例如八国集团(G8)在《开放数据宪章》定义了开放政府数据、OECD也给出了开放政府数据的概念界定,但对于政府数据开放共享的定义目前还未出现。事实上,政府数据开放共享是由我国政府率先明确的,它既主张开放政府数据,同时强调政府数据共享。我们可以认为政府数据开放共享是指政府机构在法律法规范围内开放、共享其生产或拥有的按照一定标准规范组织过的数据集,这部分数据可供企业、公民、研究者等自由使用,为社会创造价值。同时,政府数据的开放共享应是在充分的数据安全保障范围内的,要严防泄露危害国家安全的数据和侵犯个人隐私的数据。

1.3

文献准备与研究方法

政府数据开放共享的概念是国内外政府信息化过程中长期实践与研究演化的结果,对于该研究国外文献中常用的相关术语有“open government”[21]、“open government information”[22]、“open government data”、“open data”、“data sharing”[23]等。与之对应,国内文献常用的相关术语有“开放政府”[24]、“政府信息公开”[25]、“开放政府数据”[26]、“政府数据开放”[27]、“政府数据开放共享”、“开放数据”、“数据共享”[28]等。为了保证能够检索到尽量全的与研究主题相关的文献,笔者以“政府信息”、“政府数据”、“开放”、“共享”“公开”等作为标题关键词进行轮排检索,首先保证检索到尽量全的文献,然后进行文献筛选。为了保障检索到的文献质量,将国内外参考文献的检索范围限定在Web of Science核心集、CNKI核心期刊(包含中文核心期刊和CSSCI期刊)。检索时间限定在2005—2015年,经过筛重和删去不相关的文献,最终选定外文文献256篇、中文文献157篇。我们的文献调研发现现有的与政府数据开放共享相关的成果以期刊论文和会议论文为主,还有很多政府文件、非营利性组织和企业的报告等。因此,本文的述评以这413篇文献为主,兼顾其他文献。研究方法上利用了文献调查法和知识可视化的方法,使用CiteSpaceⅡ作为主要分析工具。

2

研究主题的分析

2.1

国内外研究的主题分布

2.1.1

国外文献的主题分布

如图1所示,2005—2015年10年间,国外研究中与“政府数据开放共享”相关关键词出现频率较高的依次有:政府数据开放、开放数据、模式、政策、电子政务、透明、开放政府、美国、系统、政府等;该图还反映了不同主题之间的关联度,关系密切的如:政府数据开放与透明,开放数据与开放政府、模式、政策、策略、技术等。该图显示,政府数据开放与数据共享是分开研究的,但数据共享与政府关系十分密切;从该图不难看出,国外关于政府数据的研究涉及的主题很广泛,除了上述关注度高的主题外,既有展望、未来、变革等趋势性问题;也有语义网、大数据、元数据、整合、Web2.0、数据挖掘、记录链接、元分析等技术问题;还有商业、市场、消费者研究、智慧城市、公共部门、风险和隐私等政府数据的影响或应用方面的主题;从研究方法看,案例研究比较集中。由此可见,国际上对政府数据开放共享的研究主题主要集中在政府数据开放的定义和基本理论、政策与策略、电子政务、技术、应用等,关于标准规范的研究主要集中于元数据。从被研究的国家看,关于美国政府数据开放的研究最多,有75篇文献;其次是讨论英国和澳大利亚,都超过20篇;接着是西班牙、中国、希腊和加拿大,都有10篇以上同类文献;其他国家相对较少,成果并不突出。

2.1.2

国内文献的主题分布

图2表明,2005—2015年国内关于政府数据开放共享的研究高度集中于“电子政务”,折射出该主题研究服务于电子政务的需求导向,其他主题词频度从高到低依次为:数据开放、政府数据、大数据、数据中心、门户网、开放政府数据、信息公开等。从图2可以看出,对政府数据应用的关注度从高到低依次为:公共服务、社会创新、治理能力、业务协同、新兴产业、民生服务、经济增长、信息服务业等,涉及的主要技术问题有:关联数据、应用系统、信息资源整合、语义网、运行维护等。图2还显示,我国政府数据开放共享保障的研究主要集中于顶层设计、保障机制、统筹管理,信息孤岛、部门网站、部门间等影响政府数据开放共享的问题,数据安全管理等主题已进入学者们视野;关于标准规范的研究除了“关联数据”外,其他问题极少涉及,关于元数据的关注度远不及国外。

图1

2005—2015年Web of Science核心集关于“政府数据”研究成果的主题分布

图2

2005—2015年CNKI中关于“政府数据”研究成果的主题分布

与国外同类研究相比,电子政务、开放政府数据等词显示出国内外研究有相同之处;但大数据、门户网、信息公开、顶层设计等词汇显示出国内该主题研究也有创新之处,具备时代特征。这与我国近两年出台大数据有关的政策密不可分。但是,“顶层设计”与“政府数据”、“政府数据开放”的关联度不高。

图3

2005—2015年Web of Science核心集中“政府数据”研究成果的主题历时演化趋势

图4

2005—2015年CNKI中“政府数据”研究主题的历时演化趋势

2.2

国内外研究主题的时序演进

如图3所示,国外“政府数据开放”作为研究热点出现于2011年,是最大热点,且从2005年起,各个年度都被关注。从研究主题的时序演进看,从2005年开始研究的热点主题依次为:政策、模式、电子政务、管理、政府数据、透明、政府数据开放、公共部门、人口、技术与影响,说明国际上对政府数据研究的关注度一直未变。

如图4所示,国内“政府数据”作为研究热点出现于2012年,但与国外不同的是,没有“开放”二字;“数据开放”作为热点在2013—2014年才出现,晚于国外,而且,“政府数据开放”尚未形成一个集中关注的热点,这一点与国外有明显的区别。这10年,“电子政务”是最大热点,从2005年和2006年的热点分别为:数据中心、电子政务,而且从2005年快速发展到2006年即形成高峰,2007—2010年出现研究低谷,2011年后重新稳步增长。2007—2010年的低谷虽然使得该主题研究有所断裂,但却酝酿出了新的研究主题,例如关联数据、语义网等技术层面的研究,这也表现出国内研究从理论研究到技术研究的一个转变。2011—2012年,“门户网站”成为热点;2014年,该主题研究中“大数据”成为热点,这与2014年以来党和国家领导人、中央和地方政府高度重视国家大数据战略有关;2015年,该主题的研究热点聚焦在“顶层设计”,因为《纲要》明确提出了“顶层设计”的要求

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