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国际领导与中国协进型领导角色的构建

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第一作者:陈志敏

作者简介:陈志敏,复旦大学国际关系与公共事务学院教授;周国荣,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。上海 200433

人大复印:《国际政治》2017 年 06 期

原发期刊:《世界经济与政治》2017 年第 20173 期 第 15-34 页

关键词: 国际领导/ 协进型国际领导/ 霸权领导/ 协作领导/ 全球治理/

摘要:全球治理需要国际领导,但国际领导的赤字由来已久。特朗普总统的当选以及他所主张的“美国优先”的内外政策让国际领导的赤字问题更加凸显。作者将对国际领导这一问题进行深入的讨论,分析国内外已有的研究,并在此基础上对国际领导的概念以及国际领导的目标、手段、方式、领域、绩效和合法性问题进行系统的梳理。作者进而对冷战后美国的国际领导实践进行了简要的评估,区分了不同时期的美国政府所采取的国际领导模式,并指出了各自所存在的问题,认为现在中国面临的核心问题不是要不要参与国际领导,而是如何理解并进行国际领导的问题。为此,中国应该构建具有中国特色的协进型国际领导角色。这一角色将强调国际协作领导、共进领导、吸引领导、赋权领导,以便在积极参与国际领导的供给的同时,避免国际领导等同于霸权或支配性领导的误区、国际领导等同于自利领导的误区、国际领导等同于强制领导的误区以及国际领导等同于包办领导的误区。

[中图分类号]D815

[文献标识码]A

[文章编号]1006-9550(2017)03-0015-20

前言

一个更具挑战的世界要求更加有力的国际领导,但国际领导的供给正在面临严峻的危机。在特朗普当选美国总统之前,就已经有学者提出,“国际集体行动出现了严重的国际领导赤字”。①用另一位学者的话来说,就是“在最需要国际合作和多边体制的时候,呈现出的却是自顾自保优先,合作意愿减退,义务分配困难,体制创建艰难,已有体制低效”。②国际领导赤字的出现,一方面是由国际领导的供给不足造成的。相对于国际社会所面临的众多挑战,如地区安全、恐怖主义、经济振兴、气候变化和可持续发展等,国际社会未能提供足够的问题解决方案。国际领导赤字的出现也是现有国际领导错配的结果。冷战后,美国及其西方伙伴把持了国际领导的供给。但是,基于其西方自由国际秩序的理念,美国及其西方盟国在一些领域内的错误和过度领导非但未能解决世界上的一些关键挑战,反而带来了更严重的问题:美国在世界上推广经济新自由主义,要求放松管制,结果带来西方最严重的一次经济危机;美国与西方盟国的反恐战争和人道主义干预军事行动,催生了数个“失败国家”,让极端恐怖主义势力乘机坐大,并在欧洲形成了第二次世界大战以来最为严重的难民潮。国际领导的另一个错配是主导国家未能根据已经变化了的国际力量格局改革已有的国际领导体制,让新兴大国在体制内外充分参与到国际领导的供给中来。

特朗普总统的当选似乎将进一步加剧国际领导的危机,一个更加内向和唯我主义的美国从过度和有缺陷的国际干预转向战略收缩,虽然可以消弭部分原先美国错误领导的弊病,但同时也将减少美国先前对国际社会所承担的积极责任,如对自由贸易的坚持和对气候变化治理的贡献等,这将从另一个极端构成对国际领导的挑战。

20世纪90年代初,面对苏联解体、东欧剧变、社会主义阵营瓦解、西方国家封锁等深刻而复杂的国际局面,邓小平同志提出了“韬光养晦、有所作为”的外交方针。此后20年,中国的对外战略基本上延续了这一命题。今天,中国国力已今非昔比,中国特色的大国外交也注重承担更多的国际责任。2016年9月,中国作为东道国主办了二十国集团(G20)杭州峰会。中国国家主席习近平在峰会上谈道:“面对当前世界经济的复杂形势和风险挑战,面对国际社会对二十国集团、对杭州峰会的期待,中国希望同各方一道,推动杭州峰会开出一剂标本兼治、综合施策的药方,推动世界经济走上强劲、可持续、平衡、包容增长之路。”③在保护主义色彩浓重的特朗普当选美国总统后,习近平出席了2017年1月的瑞士达沃斯世界经济论坛并发表重要讲话。在阿米塔夫·阿查里雅(Amitav Acharya)看来,习近平主席的讲话“谴责保护主义并捍卫全球化,这表明中国给自己的定位是填补特朗普政府可能留下的全球领导力空白”。④

笔者认为,中国是否承担更多的国际领导责任应该不再是一个需要讨论的问题。中国已经在进行国际领导。而且,在特朗普当选之后,国际社会对中国的领导作用将更加期待。所以,更为重要的问题是,中国将怎样领导,扮演一个怎样的国际领导角色。本文将对国际领导的现有研究进行深度挖掘和梳理,在此基础上提出一个分析国际领导的框架。本文也将对美国的国际领导进行评价,并提出中国应该发挥一种新型的国际领导角色,即“协进型国际领导”。

国际领导的概念及其相关研究

学界关于国际领导的研究成果虽然丰硕,但在美国社会心理学家理查德·哈克曼(Richard Hackman)和鲁思·韦格曼(Ruth Wageman)看来,关于领导概念本身仍缺乏一般共识性的界定,缺少主流研究范式。⑤美国学者奥兰·扬(Oran Yang)也曾提到:“领导是一种复杂的现象,其定义不明,常被误解,还易于在国际事务专业的学者中引起反复的争论。”⑥根据第六版《辞海》里面关于“领导”的界定,“领导”具有两层含义:一是指带领引导;二是指引导、带领社会组织和群体为实现一定群体目标而进行领航导向的过程,基本要素包括领导主体、领导客体、领导环境和领导目标等。⑦《辞海》中关于领导的界定实际上指出了定义领导的两个维度——职能和过程:从职能而言是指领导主要是干什么的;从过程而言主要是指领导本身是一个动态的过程,而不是一个静态的角色,是一个引导被领导者实现领导目标的过程。孙祥华则认为领导力是领导者在一定的理念认知的指导下,通过一定的制度和体制设计,调动和使用有关资源来实现组织愿景和目标的能力,而领导理念、领导机制、执行能力是构成一个国家领导力的三个基本要素。⑧詹姆斯·伯恩斯(James MacGregor Burns)把领导者和追随者之间的关系放在了领导定义的核心:“当具有动机和目标的一些人,在与其他人竞争或冲突的情境下,动员制度的、政治的、心理的以及其他资源以便激发、接合和满足追随者动机时,对人的领导就发生了。这样做的目的是为了实现领导者和追随者共享的目标。”⑨

国际领导发生在一个没有世界政府的国际体系中。在正式的等级制关系缺失的情况下,国际领导比国内领导更加难以把握。奥兰·扬在他1991年发表的重要文章中首先对国际制度建构过程中的国际领导进行了界定。他认为,“领导指的是那些力图解决或规避集体行动困境的个人所采取的行动,这些集体行动困境妨碍了有关各方在制度讨价还价过程中追求实现共同获益的努力。”⑩从行为主义和领导人为中心的视角出发,他提出,国际领导可以分为三类:将所掌握的物质性实力转换为制度谈判讨价还价能力的结构型领导(structural leadership)、依靠谈判技能来达成解决方案的创业型领导(entrepreneur leadership)、依靠知识生产塑造其他参与方的认知的智力型领导(intellectual leadership)。

由于奥兰·扬把国际领导的讨论局限于在国际制度的构建过程,他的国际领导定义较为狭隘。在更为一般的层面,约翰·伊肯伯里(G.John Ikenberry)认为“领导就是运用权力来统筹指挥集体的行动进而迈向一个共同的目标”。(11)在这里,领导事实上含有两个基本要素——权力和意图:领导不仅仅是权力的运用,它也包含设定一套共同目标或原则的能力,以便一组国家能够以协调或一致的方式来界定并追求它们的利益。因此,领导不仅意味着硬实力的优越,而且还有政治主张的合法性。和奥兰·扬一样,伊肯伯里也提出了三种国际领导:结构型领导(structural leadership)、制度型领导(institutional leadership)和情境型领导(situational leadership)。结构型领导指的是物质能力的现有分布使得一些国家有能力对世界政治秩序的总体形态设定方向。制度型领导是指各国所同意的规则和实践为指导它们之间的关系设定了原则和程序。而情境型领导则更多是一些国家的智慧或者发现机会的能力,来构建或重构国际政治秩序。(12)对于伊肯伯里来说,由于美国物质实力的相对衰落,他特别强调了美国主导下的国际制度在维持美国和西方对世界领导的作用,也就是说,尽管基于美国实力的结构型领导弱化了,但美国的制度性领导仍然稳固地延续下来。

由于领导和权力之间的紧密关系,约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)也专门写了《领导力》一书,从一般意义上讨论了权力与国内及国际领导的关系问题。对于奈而言,领导即“为了一个目的去引导和动员其他人的权力”。(13)权力和领导之间密不可分,如果没有权力,就不可能去领导。不过,奈的领导概念并不只等同于其他人的结构型领导。由于奈把权力区分为硬权力和软权力,顺理成章,奈认为领导可以既来自硬权力也可以源自软权力。在我们看来,来自硬权力的部分可以对应于结构型领导,来自软权力的部分也可以对应于其他学者所讨论的创业型领导、制度型领导或智力型领导等。在讨论领导类型时,奈专门提出了一个变革型领导(transformational leadership)和交易型领导(transactional leadership)的区分。(14)变革型领导运用软权力来促进变化,方式是诉诸其追随者的崇高理想和道德价值,而不是诉诸他们的恐惧、贪婪和仇恨这类卑劣的情感,更多依赖软权力。交易型领导则更多依靠其硬权力,以诉诸追随者自身利益的方式来动员追随者,如回报和惩罚。

国际领导也有领域之分。在不同的议程领域,国际领导的机制和方式会具有自己的特点。比如,乔伊塔·古普塔(Joyeeta Gupta)和迈克尔·格拉布(Michael Grubb)在《气候变化与欧盟领导力:欧洲的可持续角色?》一书中提出,要更好地把握欧盟在《京都议定书》谈判过程中所展现出的领导力,需要区分结构型领导、工具型领导(instrumental leadership)和方向型领导(directional leadership)这三种领导类型。即使结构型领导从字面上来说是借用了他人的概念,但在气候变化治理领域,权力不光来自一国的政治经济实力,也来自一国现在和未来温室气体的排放规模。气候变化中的工具型领导则要求,领导者要能够理解不同国家的基本长期利益,并设计出相关的制度安排来调和这些利益。

此外,随着美国压倒性权力渐趋消退,一些学者也开始思考多元行为体协作领导或集体领导的问题。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)在1984年的《霸权之后》一书中讨论了霸权型领导(hegemonic leadership)在国际机制建设上曾经扮演的关键角色,但他认为在后霸权时代,由于原有机制的延续,没有霸权的合作是可能的。(15)基欧汉没有直接表明这种后霸权的合作就是一种新的多元协作领导。不过,邓肯·斯奈德尔(Duncan Snidal)在1985年的一篇文章中,从理性主义的方法入手,证明了两个或多个国家完全有可能在生产国际公共产品的过程中获得足够的净收益。(16)皮尔·帕多安(Pier Carlo Padoan)指出,有效的全球治理在“后霸权”时代也是有可能由多个领导者来提供的。他进而指出,根据历史经验和相关理论,要实现有效治理,产生集体行动的正确激励,多元领导需要满足一些条件:国家必须具备长期的政策视野;必须愿意调整其偏好和政策;必须介入反复互动以建立相互信任并提升国际制度的可信度。(17)一些学者把聚焦全球经济治理的二十国集团峰会视为这样一个合作性的多元国际领导机制,并从国际领导的视角出发,认为二十国集团应该有效地发挥以下六种领导:战略性领导、政治性领导、整合性领导、国际制度改革领导、务实性领导和包容性领导。(18)

有关国际领导的研究在中国起步较晚,但不少中国学者还是依据中国的历史经验和当代实践提出了诸多颇具启发意义的见解。阎学通借鉴中国前秦时期的政治思想和历史经验,将国家间的领导类型划分为强权领导、霸权领导和王权领导,认为“强权是指遵循实力规范,王权是指遵循道义规范,霸权指遵循双重标准规范”。(19)庞中英则认为国际领导不同于霸权,指的是对国家关系的组织、塑造和引导,那些能让国际关系大体按照其设计(规划)、提议和推动的方向而演变的国家就是领导国家。(20)杨国庆和黄帅认为国际领导力是一个国家通过倡导价值观的方式,为国际社会提供共同目标,并因此在国际事务中勇于担当、推动共赢、解决问题等展现出的良好行为而赢得国际威望,倡导价值观、提供共同目标、展现良好行为和赢得国际威望是国际领导力必备的四个要素。(21)

厘清国际领导的概念和内涵

综合国内外关于国际领导概念的界定及其相关理论讨论,我们可以发现,相关研究在丰富我们关于国际领导认识的同时也带来了国际领导定义的模糊。为了厘清国际领导的概念和内涵,本文提出,国际领导应界定为国际体系中的一个或多个行为体通过关键性影响力的运用,引领和推动国际体系的成员实现特定目标的行为和过程。领导者(多数情况下是国家或国家联合体)通过创设国际共识、提供国际公共产品和综合运用软硬权力来发挥自身影响力,进而赢得他国的支持或追随。

根据上文关于国际领导的定义,本文认为可以从国际领导者的数量、国际领导的目的、国际领导的手段、国际领导的方式、国际领导的领域、国际领导的绩效及国际领导的合法性和认同度来全方位理解国际领导这一现象(见表1)。

1.国际领导者的数量。国际领导可以由一个国际行为体独自承担,也可以由多个行为体共同承担。在冷战后的世界,作为一个唯一的压倒性力量,美国长期把持着世界领袖的地位,并把维护美国至高无上的主导地位作为美国对外战略的核心目标。不过,单极世界不是世界的常态,而只是一个例外。当其他国家实现了发展,世界将不可避免地走向力量的分散化或多极化。即使是在美国力量的最高峰,它也不能完全按照自己的意志来领导世界。在今天力量多极化的国际体系中,国际领导必须走出单边型国际领导的格局,而走向多元协作型领导,也就是说,拥有关键影响力的少数国际行为体,主要是大国,将不得不寻求合作领导的路径,以解决它们共同面对的挑战。

当然,多方协作的国际领导并不容易实现。本文认为,可以设想以下四种基本的多方协作国际领导。一是协调型国际领导,如二十国集团机制所体现的国际制度型领导;二是分工互补型国际领导,让不同的领导者在不同的议题领域各自发挥核心领导作用;三是并行型国际领导,不同的领导者在不同的区域发挥并行不悖的领导作用;四是竞优型国际领导,不同的领导者在相同的议题领域进行良性竞争,以推动国际公共产品的更多供给。(22)

图1

国际领导的动态过程

资料来源:笔者自制。

2.国际领导的目标。国际领导是要推动实现一个特定目标。关于国际领导的认识分歧,很大程度上源于各国对国际领导的目标有不同的理解。核心的问题是这个特定目标是如何设定的。历史上的领导国家常常将自己的利益和偏好塑造为国际社会的共同目标。但是,如果这种目标并不符合其他国家的根本利益,那么国际领导最终并不能解决世界上的问题,有时还会加剧原有的问题,或制造出新的问题和挑战。变革型国际领导就常常内含这样的困境。所以,从本文的角度而言,根据国际领导的目标,我们可以分为自利型国际领导和共进型国际领导两类。前者强调服务于自身利益界定的领导目标,包括那些以自身经验、价值和利益界定的普遍目标;(23)而后者则强调国际领导要推动实现各国的共同进步,真正从各国的经验、价值和利益出发来寻找共同共享的目标。一方面,国际领导要解决国际集体行动的困境,化解因交易成本、缺乏信任和免费搭车带来的合作匮乏问题,让各国基于自身利益实现更高层次的合作;另一方面,通过最佳实践的榜样作用来引领各国对自身利益进行再认识和再定义,扩大共同认知和共同利益的范围,从而实现更大范围的国际合作。后一方面涉及领导国家去引领和影响其他国家的认知和利益界定,它与自利型国际领导的区别在于,它不是通过强迫的方式把自己的偏好和利益强加给其他国家,而是其他国家在领导国家的榜样引领和吸引下做出的自愿选择。

3.国际领导的手段。国际领导必然涉及影响力的运用与发挥。基于我们对权力现象的分析,(24)本文将把影响力区分为吸引力和强制力两大类,从而把国际领导区分为吸引型国际领导和强制型国际领导。这样一种分类可以更好地帮助我们找到各国在影响力发挥过程中碰到的问题。比如,当美国主要通过吸引力来发挥影响时,它在世界上的领导地位就更加受到欢迎。美国向贸易伙伴提供的市场开放是美国国际领导地位的关键来源。反之,当美国试图运用军事和经济强制的手段来推行世界领

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