论文详情

认知分歧与共享现实:公共政策绩效损失是如何产生的?

28    
关注“壹学者”微信 >>
第一作者认领本论文 邀请作者认领本论文

第一作者:霍春龙

作者简介:霍春龙(1976- ),男,内蒙古赤峰人,博士,兰州大学管理学院博士后,副教授,从事公共政策绩效,合作治理研究。甘肃 兰州 730000

人大复印:《公共行政》2017 年 09 期

原发期刊:《兰州大学学报:社会科学版》2017 年第 20173 期 第 67-75 页

关键词: 政策绩效损失/ 认知分歧/ 共享现实/ 什邡事件/

摘要:公共政策绩效损失问题是一个亟待解决的难题。运用案例研究方法,将“什邡决策困局”作为研究对象,回答了“什邡钼铜项目”决策绩效损失产生的过程、原因与内在机制等理论问题。研究首先梳理了“什邡钼铜项目”决策绩效损失的产生过程,即由认知分歧——利益分歧——街头抗议——绩效损失的过程。在此基础上,归纳了关于公共决策绩效损失的理论:界定了公共政策绩效损失的涵义并说明了其研究价值;发现公共价值建构不足是导致政策绩效损失的根本原因;发现认知分歧、共享现实等社会心理因素是公共政策绩效损失产生的内在机制性因素;发现绩效领导力以及合作生产理念不足是公共政策绩效损失的主要原因;认为政府必须重视和应对社会认知场所的深刻变革。

中图分类号:D035

文献标示码:A

文章编号:1000-2804(2017)03-0067-09

一、公共政策绩效损失问题的提出

绩效是当今世界各国政府普遍追求的目标。自2008年世界金融危机以来,一方面经济危机导致公民收入减少,工人失业增加。在民主制度的背景下,激起公民对政府绩效的强烈关注与严重不满;另一方面经济危机导致政府公共财政紧张,公共支出收紧,这就更加需要关注绩效问题,即在有限的资源下做更多的事情。在我国,人们对政府绩效的关注还有特别的原因,即对唯GDP主义后果的反思。自1978年党的十一届三中全会以来,“经济建设”成为各级政府的中心工作。在“官员政治锦标赛”的动力机制下[1],中国经济在获得高速增长的同时,也逐渐出现了唯GDP主义的倾向,从而导致一系列诸如环境污染加重、群体性事件频发等严重的社会问题。这些负面影响促使人们关注并反思政府绩效的基本观念和模式。

在这种背景下,如何提高政府绩效是当今世界各国亟待解决的难题。最初,政府绩效的研究者认为,可以通过借鉴企业绩效管理的方法提高政府绩效,即通过科学评估政府绩效,继而,以评价结果的使用来激励政府提高绩效。但随着政府绩效评估实践的发展,人们逐渐发现绩效评估的负面作用,比如,按照新公共管理理论的观点,政府绩效评估仅仅是提高政府绩效的工具。这种工具主义导向的认知逻辑在政府绩效实践中逐渐演变成为了评估而评估,为了控制下级而评估……这必然导致政府绩效评估实践中的目标置换效应:政府绩效测量的初衷是提高政府服务水平和质量,而不是控制人。同时,政府绩效的工具导向也得不到下级的认同,造成了政府绩效评估合法性的不足。在压力体制下,强行推进政府绩效评估必然造成“猫捉老鼠的游戏”,即下级为了应对上级的考评,制造假数据和政绩工程。由于政府绩效管理的推行并没有在实质上推进政府绩效,这必然造成另外一个后果:政府绩效的产出与公民满意度的差距日益增大。

为了解释政府产出与公民满意度差距拉大这个问题,包国宪、郎玫等人提出了“政府绩效损失”的概念。最初,他们认为政府绩效损失存在于绩效测量过程之中。绩效损失关注的是对于其评价过程中存在的博弈行为、评价技术工具的限制和建立在信息基础上的评价所面临的信息不确定和不对称问题[2]。随着研究的深入,他们进一步将政府绩效损失从测量角度延伸到整个政府绩效评估过程,并将政府绩效损失界定为:在绩效评价的过程中,由于对评价目标或结果的使用存在多个目的所引起的与起初所希望导向的均衡结果的偏离[3]。最后,他们又将政府绩效损失研究延伸到政府绩效生产过程,从绩效的价值建构与价值整合角度观察和分析绩效损失问题,并将政府绩效损失界定为产出与结果的差距[4]。绩效损失的分析视角将人们关注的焦点由政府绩效评估转移到政府绩效上,推动了政府绩效管理向政府绩效治理转变。

就绩效损失问题既有的研究成果来看,除了包国宪等人关于绩效损失的界定和研究之外,对于绩效损失相关问题的研究文献大致集中在两个领域:

一个领域是对政府绩效评估结果偏差的研究。比如,何文盛等人从评估主体、评估客体、评估技术三个角度分析政府绩效结果偏差问题,并提出了相应的矫正框架[5]。盛明科运用元评估方法对政府绩效评估的主体的一致性信度、评估指标体系信度与效度、评估数据测量信度、评估结果效度进行检测,以减少评估偏差[6]。陈天翔认为政府绩效评估偏差的原因在于“民众本位”价值的缺失[7]。

另一个领域集中在对公共政策的研究,比如对政策失败[8]、政策执行偏差[9]和公共政策价值缺失[10]的研究。

综上,对绩效损失的既有研究成果的分析可以发现,学者们已经关注到绩效损失的相关问题,并从不同侧面建立分析框架,提出了矫正措施。而且,学者们已经注意到,绩效损失问题不仅仅是评估过程和评估手段的问题,更重要的是绩效生产过程中发生的损失;绩效损失不仅仅是绩效管理问题,同时也是绩效治理问题。然而,这些分析都是在宏观和中观层次的分析,还缺乏微观领域的研究成果。这当中有一个问题迫待解决,即在微观层面上,政府绩效损失是如何产生的,其发生机理是什么?因此,文章试图以“什邡钼铜项目决策困局”作为研究对象,分析该项目决策绩效损失产生的过程及其内在的机理。

二、研究设计

(一)研究目标与研究对象

1.研究目标。案例研究关注的往往是如何以及为什么组织现象会发生[11]。本文研究的目标是:就“什邡宏达钼铜项目”决策绩效的生产过程而言,公共政策绩效损失是如何发生的?其绩效损失产生的机理是什么?

2.研究对象。为了研究公共政策绩效损失发生的过程及其发生机理等理论问题,文章以“什邡钼铜项目决策困局”作为研究对象。具体来说,文章以什邡钼铜项目决策过程以及公众对该决策的反应作为研究对象,分析该公共决策绩效损失的产生过程及其具体发生机理。

(二)案例选择与数据来源

1.案例选择的依据。为了研究公共决策绩效损失是如何发生的这一问题,本文基于目的性抽样,选取2012年四川省什邡市宏达钼铜项目事件(“7·2事件”)作为研究对象。之所以选择这个单案例来研究,主要理由有:

(1)研究主题的适恰性。所谓适恰性是指事件内容与研究问题的一致性与契合性。什邡宏达钼铜项目作为一项政府公共项目决策,刚刚开始执行就因为当地公众的反对而发生了激烈的冲突,不得不停建。这不仅导致政府违约而赔付巨额资金,恶化了投资环境,而且还因为在应对突发性群体事件过程中采取了过激手段导致群众不满,对党的执政基础有破坏作用[12]。总之,什邡宏达钼铜项目决策不仅没有达到预期效果,反而引起了诸多不利后果和影响,绩效为负。综上,“7·2事件”是一起典型的公共决策绩效损失事件,其内容与我们研究问题高度契合。

(2)案例的典型性。案例的典型性是指案例所代表事实的普遍性。随着改革开放的不断深入,公众生活水平日益提高,人们在解决温饱问题之后,对环境、健康等生活质量的追求日益增大。在全国各地都出现了环境保护的群体性事件,比如厦门PX事件、启东事件、宁波事件,并以29%的年增速困扰中国[13]。这就是说,什邡宏达钼铜项目事件不是孤立的案例,而是一起典型的环境保护引起的群体性事件。因此,我们的研究结论也具有可推广性和普遍性。

(3)案例的可操作性。可操作性是指研究者的研究过程的可驾驭性和可操作性。作为一项科学研究,经常会遇到研究经费不足等诸多问题的约束。研究者发现了什邡市政府新浪网的官方微博“活力什邡”,并找到了在事件发生前的一手资料和数据,即6月29日,“活力什邡”直播“宏达钼铜项目开工典礼”的7条微博及其评论。这既解决了由于经费不足导致现场收集数据的困难,又能切实帮助研究者再现事件发生的过程,因此,案例具有可操作性。

2.案例背景。什邡市是隶属于四川省德阳市代管的县级市。在汶川地震前,在四川县域经济中,什邡一直占据第二位。汶川地震后,什邡经济总量开始落后。如何应对灾后重建,重振什邡经济雄风是什邡市政府的重要任务之一。然而,宏观环境对什邡市的发展不利。2012年,全国经济逐渐进入“新常态”,GDP增速为7.7%,国家提出产业结构升级的政策信号。这对于什邡市政府来说无疑是一个巨大的挑战。在什邡现有的经济结构中,食品、烟草和化工是几大支柱性产业。特别是烟草行业占据什邡市财政收入很大比重。然而,党的十八大以来的政治经济形势对什邡市现有的经济结构提出了巨大挑战:一方面,国家大力反腐,使得烟草行业的销量受到了不利影响;另一方面,随着人们生活水平的提高,公众对生活环境和生命健康的需求日益增加,但什邡市的磷矿产业导致了严重的污染问题,公众对此十分不满。

在这种背景下,什邡市政府打算引入“宏达钼铜项目”作为调整什邡经济结构的突破口,并达到增加就业和促进地方经济发展的目的。

3.数据来源。为了研究什邡宏达钼铜项目决策绩效损失的产生过程,文章通过多种信息来源获取相关信息,具体的资料来源包括:

(1)主要数据来源。什邡市政府官方微博“活力什邡”政民互动的一手资料与数据。文章选择了什邡市政府新浪网官方微博“活力什邡”在2012年6月29日连发的7条现场直播宏达钼铜项目奠基仪式的微博,以及网友针对微博内容所展开的评论。

(2)辅助数据来源。本文有两方面辅助数据来源:一是中央电视台《新闻调查》节目。2014年6月7日,中央电视台新闻频道深度访谈栏目《新闻调查》播出了“什邡困局”的节目。“什邡困局”对什邡“7·2事件”产生的深层原因、过程都做了深入的采访,从侧面为我们的研究提供了二手数据。二是与什邡“7·2事件”有关的研究文章或报道。为了进一步收集资料,研究者还进一步整理了已经公开发表的关于什邡“7·2事件”的调查与访谈。此外,研究者还收集了诸如新浪网、天涯论坛、南方周末等影响较大的电子媒体、报纸对什邡“7·2事件”的报道。

4.数据的选择与分析。

(1)数据选择与剔除。首先,为了研究什邡宏达钼铜项目决策绩效损失是如何发生的这一问题,我们找到了“活力什邡”在6月29日发表的7条

上一篇

下一篇

*非会员只能阅读30%的内容,您可以单篇购买,也可以订购全年电子版,或成为壹学者高级会员,畅用壹学者站内优质学术资源和服务。

近期0位学者阅读过本论文

回应区(0条)

确定

回应