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中国政府数据开放共享政策的计量分析

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第一作者:黄如花

作者简介:黄如花,女,1968年生,武汉大学信息管理学院教授,博士生导师,湖北 430072;吴子晗,女,1994年生,武汉大学信息管理学院2016级硕士研究生,湖北 430072。

人大复印:《情报资料工作》2017 年 05 期

关键词: 政府数据/ 数据开放共享/ 政策/ 中国/ 计量分析  government data/ data opening and data sharing/ policy/ China/ informetrics analysis/

摘要:文章利用Ucinet和VOSviewer等工具,通过信息计量方法,对我国国家层面现有的政府数据开放共享政策文件从发布时间、政策类型、发布部门及政策内容等方面进行分析。最终得出结论:我国各部门虽然已经开始重视政府数据开放共享工作,但尚未形成一个全国统一的政府数据开放共享政策体系,各部门应加强合作,提高数据互通效率,进一步提高政府数据开放共享质量。

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引言

随着大数据时代的到来,政府数据的开放共享利用成为各国争相研究的重要课题,美国[1]、英国[2]、加拿大[3]、新西兰[4]等国家纷纷出台自己的政府数据开放共享政策。而我国的政府数据开放共享工作正处于探索阶段,虽然相关部门已发布了部分相关政策,但政策的质量如何,各部门对政府数据开放共享工作的重视程度如何,需要我们做相应的研究。因此本文就我国国家层面政府数据开放共享政策的现状进行研究,以期为我国政府数据开放共享工作的进一步开展奠定基础。

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数据来源与研究方法

2.1

数据来源

本文数据分别来自“北大法宝”数据库、“北大法意网”和各政府机构的官方网站。笔者从中查找与政府数据开放共享相关的政策。在“北大法宝”数据库和“北大法意网”中,笔者先后以“数据”、“政府数据”、“开放”、“共享”、“开放共享”等为检索词进行全文精确检索;同时,以国内各政府部门的官方网站发布的政策文件进行补充,以保证政策文件的查全率。经过全方位检索,得到200余篇政策文件。在查全的基础上还要保证数据的准确性,提高收集政策文件的相关度,因此需要对得到的政策文件进行人工筛选,筛选标准是政策文件中明确出现“数据”一词,且与我国政府数据开放共享相关。经过筛选后,最终得到113篇政策文件。

2.2

研究方法

本文主要运用信息计量方[5-8],从发布时间、政策类型、发布部门及政策内容等方面对我国现有的国家层面的政府数据开放共享政策进行分析。在政策内容方面,利用共词分析法对政策文件进行处理、分析,在主要是利用Python、Ucinet和VOSviewer等工具对政策文件进行共词可视化处理。Ucinet[9]是由加州大学欧文(Irvine)分校的一群网络分析者编写的。现在对该软件进行扩展的团队是由斯蒂芬·博加提(Stephen Borgatti)、马丁·埃弗里特(Martin·Everett)和林顿·弗里曼(Linton Freeman)组成的。Ucinet网络分析集成软件包括一维与二维数据分析的NetDraw等,该软件包有很强的矩阵分析功能,如矩阵代数和多元统计分析[10]。VOSviewer[11]荷兰莱顿大学Van Eck和Waltman研发的可视化软件,目前国内运用该软件的科学文献较少[12]。该软件可以创建一个二维地图,通过元素之间的距离反映其相似性[13]。在“标签视图”中,每一个带有标签的节点代表一个元素(关键词),节点大小代表重要性的高低,即出现次数越多节点越大。节点的颜色代表元素的类别,拥有相同颜色的节点属于同一个聚类[14]。

在进行共词分析时,笔者从每篇政策文件中提取约10个关键词,将这些关键词整理到Excel表格中,利用Python编写程序,将整理好的关键词表格导入,生成共词矩阵。对生成的共词矩阵进行分析判断,对关键词进行清洗,剔除不合适的关键词,将近义词、同义词、上下位词等进行合并,对关键词进行整理后,重新生成共词矩阵。打开Ucinet,将前面的共词矩阵复制到“DL-type formats”中,在“Format of Data”中选择“Full matrix”,将矩阵保存,生成“.##h”文件。接下来要用Ucinet内置的NetDraw工具画图,在此打开之前的“.##h”文件,自动生成聚类图,但此时得到的图不够美观,并且节点大小、线段长度等属性没有意义,因此需要用VOSviewer对聚类图进行进一步处理。将NetDraw的数据保存为“.net”格式,在VOSviewer中打开,生成聚类图。此时,根据需求对节点的大小、颜色等属性进行调整即可。这里的节点大小是有意义的,节点越大,表示该关键词出现的词频越高,该关键词越重要;节点的颜色代表元素的类别,拥有相同颜色的节点属于同一个聚类,节点之间连线越粗则两节点间联系越紧密。

3

我国政府数据开放共享国家层面政策现状分析

为了对目前我国国家层面的政府数据开放共享政策现状有一个全面的认识,本文从政策的发布时间、政策类型、发布部门分布及内容的共词分析角度对现有相关政策进行分析研究。

3.1

发布时间

我国国家层面的政府数据开放共享政策最早发布于1994年,是由国家测绘局(2011年更名为国家测绘地理信息局)发布的《国家测绘局行政法规、规章和我国重要地理信息数据发布办法》[15],该文件对国家测绘局行政法规、规章和我国重要地理信息数据的发布办法做出了相关规定。在此之后,我国国家层面的政府数据开放共享政策文件的发布并不多。如图1所示,相关政策的数量增长相对平缓,并且以各部门单独的发布为主。国务院于2007年4月发布、2008年5月实施的《政府信息公开条例》导致2008~2010年相关政策出现一个增长,但效果并不明显,持续时间也相对较短。直到2015年8月31日,国务院以国发[2015]50号印发《促进大数据发展行动纲要》[16]后,我国的政府数据开放共享工作才从宏观层面得到重视。到2015年,我国国家层面的相关政策在数量上有一个激增,各部门纷纷响应《促进大数据发展行动纲要》,出台了一系列以《生态环境大数据建设总体方案》[17]、《交通运输信息化“十三五”发展规划》[18]、《人力资源社会保障部办公厅关于加快推进公共就业服务信息化建设和应用工作的指导意见》[17]等为代表的、涉及国计民生各方面的关于政府数据开放共享的政策文件,掀起了我国政府数据开放共享的浪潮。

3.2

政策类型

我国国家层面政府数据开放共享的政策类型有通知、意见、方案、办法、规划、纲要、计划、规定、公告等,具有一定的多样性。结合政策的类型和政策文本的具体内容来看,以规划、方案、计划等形式发布的政策文件更为具体、正式,而以意见、公告等形式发布的政策文件相对抽象、模糊[20]。我国现有的国家层面政府数据开放共享政策文件以通知和意见的形式发布为主,占比分别为28%和27%,如图2所示。其中,意见作为下行文,文中有要求下级机关贯彻执行的内容;通知作为告知性文件,用来传达情况,一般要求具体,可执行性强[21]。就目前我国国家层面的政府数据开放共享政策而言,具体性文件数量较多,而统领性、指导性文件数量偏少,高度不够,需要制定更加全面的、统一的纲领性政策文件,在各部门各自独立取得一定的政府数据开放共享经验后,加强合作,形成一个全国统一、标准一致、数据互通的政府数据共享体系。

3.3

发布部门分布

我国国家层面的政府数据开放共享政策大多数为单独发布,少数为多部门联合发布。其中单独发布的部门分布如图3所示,联合发布的部门分布如图4所示。单独发布政策的政府部门有29个,其中发文数量最多的是国务院,单独发文18篇,内容涉及政务公开、健康医疗、交通物流、生态环境、市场监管等多方面;其次是国家卫生和计划生育委员会与国家发展和改革委员会,分别单独发文6篇,其余部门单独发文不超过5篇,数量上偏少,各部门应从政策高度进一步

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