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十八大以来全面依法治国的理论与实践论纲

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第一作者:公丕祥

作者简介:公丕祥,南京师范大学法学院教授、中国法治现代化研究院研究员。南京 210023

人大复印:《中国特色社会主义理论》2017 年 12 期

原发期刊:《中国高校社会科学》2017 年第 20175 期 第 4-18 页

关键词: 治国理政方略/ 全面依法治国/ 法治发展经验/

摘要:中共十八大以来的五年,是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家取得重大进展的五年。以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国放在“四个全面”战略布局中加以战略谋划和扎实推进,开启了全面依法治国、实现中国法治现代化的新时代。坚持不懈抓好宪法实施工作,推动中国特色社会主义法律体系的完善和发展,改革和完善立法体制,加快建设法治政府,加快建设法治经济,加快建设法治社会,扎实推进司法体系改革,坚持依法治国与依规治党统筹推进,坚定推动依法治国与以德治国相结合,坚持在法治轨道上全面深化改革,等等,鲜明展示了十八大以来全面依法治国的伟大实践和运动方向,凝结着殊为丰富的当代中国法治发展的宝贵经验。

中图分类号:D920.0

文献标识码:A

文章编号:2095-5804(2017)05-0004-15

中国法治现代化经历了一个极不平凡的历史进程。中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩,总揽全局,科学把握中国共产党执政规律、社会主义建设规律和人类法治文明发展规律,着眼于正在进行的“具有许多新的历史特点的伟大斗争”,①从坚持和发展中国特色社会主义、确保党和国家长治久安的战略高度,提出与推进“四个全面”战略布局这一在新的历史条件下中国治国理政的总方略,对全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家作出了重大战略谋划和精心部署。习近平总书记深刻指出:“全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家事业发展。随着中国特色社会主义事业不断发展,法治建设将承载更多使命、发挥更为重要的作用”。②正是在习近平总书记法治思想的指引下,十八大以来全面依法治国、建设法治中国波澜壮阔地展开,有力推动了当代中国特色社会主义法治事业的创新发展,开启了全面依法治国、实现当代中国法治现代化进程的新时代。

一、治国理政总方略中的全面依法治国

当代中国正处于一个深刻的社会转型与变革的历史过程之中,一个利益多元、充满活力的社会正在形成。在这个急剧变革的社会转型时期,利益关系格局重新调整,社会矛盾错综复杂,经济社会发展面临着严峻的挑战。“四个全面”战略布局的提出与推进,集中体现了习近平总书记的重大战略思想,充分展示了当代中国共产党人宏阔而深邃的战略视野,是中国共产党推进治国理政宏伟大业、确保当代中国社会转型变革进程既充满生机活力又平稳健康有序的战略抓手,是在新的历史条件下统筹改革发展稳定、推进治党治国治军进而实现国家治理现代化的历史抉择。习近平总书记强调,“四个全面”战略布局,是一个相辅相成、相互促进、相得益彰、相互融通的有机整体,“这是中国在新的历史条件下治国理政方略,也是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障”。在协调推进“四个全面”战略布局这一治国理政总方略的进程中,全面依法治国具有举足轻重的基础性、保障性作用,“必须把依法治国摆在更加突出的位置,把党和国家工作纳入法治化轨道”。③中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国放在“四个全面”战略布局中加以谋划和推进。十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,提出了“推进法治中国建设”的重大战略任务;④十八届四中全会在中国共产党历史上第一次专题研究全面依法治国重大问题,第一次专门作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,把“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”确定为全面依法治国的总目标;⑤十八届五中全会对全面建成小康社会进行了专题研究,提出“法治是发展的可靠保障”,要“把经济社会发展纳入法治轨道”;⑥十八届六中全会以审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》为重点专题研究全面从严治党,强调“党的各级组织和领导干部必须在宪法和法律范围内活动,增强法治意识,弘扬法治精神”,“模范遵守宪法法律”。⑦因此,十八大以来党中央关于全面依法治国、建设法治中国的一系列重大战略决策部署,形成了全面依法治国的全面严谨的逻辑系统,构成了“四个全面”战略布局这一治国理政总方略的有机要素、制度基础和重要保障,进而成为当代中国共产党人治国理政的重大战略意志和战略行动。

一是确立全面依法治国的总抓手。习近平总书记指出:“全面推进依法治国涉及很多方面,在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手,这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进”。⑧从形成中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系,鲜明地展示了当代中国共产党人对中国特色社会主义法治发展规律的崭新认识。把握好这个总揽全局、牵引各方的全面依法治国的总抓手,就必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。这就为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家指明了前进方向。

二是把握全面依法治国的工作布局。在中国的法治国情条件下,全面依法治国、建设法治中国是一项历史性的重大战略任务,需要从工作布局上整体谋划、统筹协调、合力推进。因之,习近平总书记提出,要“准确把握全面推进依法治国工作布局,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。⑨这充分表达了中国特色社会主义法治发展的整体观。在当代中国法治现代化进程中,依法治国、依法执政、依法行政是一个内在统一的有机整体,必须坚持共同推进。其中,依法执政处于关键的支配性地位,这既是依法治国的内在要求,是依法治国的根本保证,也是依法行政的基础和基本条件,从而标志着党的执政方式和领导方式的重大创新。所以,十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视全面从严治党的法治化制度化建设,强调“必须坚持依法执政,全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”⑩;“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治,不断提高依法执政能力和水平,不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化”(11)。此外,在全面依法治国的进程中,法治国家、法治政府、法治社会这三者之间相互联系、各有侧重、相辅相成,必须坚持一体建设。因此,“全面推进依法治国是一项庞大的系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,在共同推进上着力,在一体建设上用劲”。(12)这无疑深刻反映了当代中国法治现代化进程的内在机理。

三是明确全面依法治国的重点任务。在新的历史条件下全面推进依法治国、加快建设法治中国,涉及党的建设、国家发展和社会生活的各个领域,需要突出重点任务、扎实协调展开。习近平总书记强调,要从目前法治工作基本格局出发,“准确把握全面推进依法治国重点任务,着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。(13)科学立法是全面依法治国的前提,要围绕提高立法质量、实现良法善治的目标要求,恪守立法为民理念,尊重立法工作规律,完善立法体系和机制,积极推进重点领域立法,充分发挥立法的引领和推动作用。严格执法是全面依法治国的关键环节,要以建设法治政府为目标,严格行政责任,完善执法程序,强化对行政权力的制约和监督,切实解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题,努力建立权责统一、高效权威的依法行政体制,确保法律公正有效实施。公正司法是全面依法治国的重要保障,要紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标,(14)严格遵守实体法和程序法,积极回应人民群众的司法关切,让司法权在阳光下运行,努力实现办案的法律效果与社会效果的统一,不断提高司法公信力,进而用司法公正引领社会公正。全民守法是全面依法治国的基础性环节,要着力增强全民守法观念,任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动,特别是领导干部更要“带头遵守法律、执行法律,带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境”。(15)

四是加强全面依法治国的有力保障。在当代中国,全面推进依法治国是事关党和国家工作全局的重大战略问题,必须加强领导,健全机制,有效推进。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着眼于中国共产党更好地治国理政、执政兴国的重大全局性抉择,精心研究谋划和部署推进全面依法治国、建设法治中国的宏伟大业,提供了坚强有力的保障。强化推进法治建设的组织保证。2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅出台《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的规定》,要求党政主要负责人切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责,把本地区各项工作纳入法治化轨道,并且对领导干部这个“关键少数”推进法治建设实绩的考核制度作出具体规定,“对不认真履行第一责任人职责的党政主要负责人,上级党委要及时告诫和约谈,严肃批评”。(16)加强法治工作队伍建设。习近平总书记对立法、执法、司法这三支专门的法治队伍建设提出具体要求,指出“全面推进依法治国,首先要把这几支队伍建设好”;(17)并且强调“建设法治国家、法治政府、法治社会,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,都离不开一支高素质的法治工作队伍。法治人才培养不上去,法治领域不能人才辈出,全面依法治国就不可能做好”,要“立德树人,德才兼修,培养大批高素质的法治人才”,(18)从而为加快建设社会主义法治国家提供有力的人才保障。坚定推进法治领域改革。习近平总书记强调,要“适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求,直面法治建设领域突出问题,回应人民群众期待”,扎实开展法治领域改革。(19)十八大以来中央出台了对全面依法治国具有重要意义的一系列法治改革举措,当代中国法治领域改革正在向纵深推进,成效显著,藉以为全面依法治国、建设法治中国提供科学有效的体制、制度和机制保障。

二、全面推进依法治国的重大进展

中共十八大以来的五年,是中国特色社会主义事业砥砺奋进、取得重大成就的五年,也是全面依法治国、建设法治中国取得重大进展的五年。中国特色社会主义法治发展的深入推进,已经或正在极为深刻地改变着中国国家与社会生活的基本面貌,当代中国法治现代化进入了一个新的历史发展阶段。

第一,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。宪法是国家和社会治理的根本大法,是国家长治久安的根本法治保证。习近平总书记精辟阐述了当代中国共产党人在新的历史条件下崭新的治国理念,指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”。(20)“必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫”。(21)因此,必须坚持不懈地抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法作为全面推进依法治国的首要任务和基础性工作。

十八届三中全会决定提出要进一步健全宪法实施监督机制和程序。十八届四中全会决定进一步提出,要完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制;加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件;将每年12月4日定为国家宪法日;在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神;并且决定建立宪法宣誓制度,明确凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。全国人大常委会先后于2014年11月和2015年7月,分别通过了关于设立国家宪法日的决定和关于实行宪法宣誓制度的决定。在党中央的集中统一领导下,全国人大常委会宪法解释程序机制进一步健全完善,宪法实施监督得到了进一步加强。(22)一个恪守宪法原则、弘扬宪法精神、维护宪法权威的生动局面正在神州大地形成和发展。

第二,法律体系随着时代和实践发展而不断发展。经过新中国成立以来特别是1978年改革开放30多年的不懈努力,形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依,“这是一个了不起的重大成就”。(23)面对广泛而深刻的社会变革,立法工作的任务依然繁重而艰巨。习近平总书记指出:“实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展”。(24)因之,推动中国特色社会主义法律体系的完善和发展,已经成为摆在党和国家议程上的一个重大课题。

十八大以来,党和国家始终把完善中国特色社会主义法律体系放在治国理政活动法治化的大局中来谋划和推进,着力推动法律体系随着时代前进的步伐和实践发展的要求而不断完善和发展,为治国理政总方略的有效实施提供制度化的方案。五年来,全国人大及其常委会围绕“五位一体”总体布局,坚持立法先行,凝聚立法共识,紧紧抓住事关改革发展稳定的重大立法项目,加强立法工作组织协调,民法总则、立法法、慈善法、国家监察法、国家安全法、网络安全法、公共文化服务保障法、资产评估法、民办教育促进法、环境保护法、企业所得税法等一批重要法律陆续出台,为建设中国特色社会主义法治体系奠定了坚实的基础。

第三,改革和完善立法体制。立法体制是国家治理体制的重要制度安排,在很大程度上影响着国家法治发展的进程及其走向。中国是一个经济社会发展很不平衡的东方大国,东中西部各个区域之间的经济社会发展状况存在着明显的差异性,必然影响或制约各个区域法治发展的进程。基于这一国情特点,“八二宪法”确立了“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的宪法原则,建立了统一性与分层性相衔接、中央立法与地方立法相结合的中国特色的立法体制。2000年的立法法,进一步明确了我国的立法体制。

面对大变革时代对立法工作的新需求,习近平总书记强调,“关键是完善立法体制”,要“抓住提高立法质量这个关键”,“优化立法职权配置”。“要明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。(25)中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略任务,立法体制必须适应这一新的时代要求,进一步加以改革和完善,使之在推动治国理政基础性制度更加成熟更加定型的进程中发挥重要作用。为落实党的十八届四中全会关于“依法赋予设区的市地方立法权”的精神,2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过的立法法明确规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”(第72条)。新立法法还授权省、自治区人大常委会确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。至此,地方立法权扩大至所有设区的市。目前,全国享有设区的市地方立法权的地方,总数为322个,除原有的49个外,新获得地方立法权的有273个,其中269个经批准开始制定地方性法规。在当代中国,从地方没有立法权,到赋予省一级地方立法权,再到少数设区的市拥有地方立法权,进而到所有设区的市均被赋予地方立法权,形成了从中央到地方的人大制度的完整立法体系。这是一个与国家现代化和法治发展进程相适应的循序渐进、逐步放开的过程,是当代中国立法体制的一次重大变革,深刻反映了推动人民代表大会制度与时俱进的必然要求,在当代中国法治发展史上具有里程碑性质的重大意义。

第四,加快建设法治政府。在当代中国,加快建设法治政府,是一场殊为深刻的政府革命。习近平总书记强调,各级政府要“在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。(26)中共十八大和十八届五中全会都把“法治政府基本建成”确定为2020年全面建成小康社会宏伟目标的重要内容。2016年1月,中共中央、国务院制定了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,强调要围绕全面推进依法治国的总目标,坚持从中国的实际出发,依宪施政,依法行政,简政放权,把政府工作全面纳入法治轨道,加快建设法治政府,如期实现法治政府基本建成的奋斗目标;并且提出了“法治政府基本建成”的衡量标准,对加快建设法治政府的七大主要任务、40个具体措施作出了部署安排。

在全面深化改革、全面依法治国的新时代,正确处理政府与市场、政府与社会的关系,切实转变政府职能,深化行政审批制度改革,对于推动政府自身革命、加快建设法治政府无疑具有关键性作用。十八大以来,党中央、国务院采取有力措施,积极推进以简政放权、放管结合、优化服务为主要内容的行政审批制度改革,大力推进权力清单、责任清单和负面清单制度,坚决消除权力设租寻租的空间,当代中国的政府革命正在向纵深发展。

第五,加快建设法治经济。在现代社会,建立法治型经济体系,是现代市场经济发展的必然产物。习近平总书记分析说,“社会主义市场经济本质上是法治经济,经济秩序混乱多源于有法不依、违法不究,因此必须坚持法治思维、增强法治观念,依法调控和治

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