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改革开放40年中国政府责任体制变革:一个总体性评估

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杨雪冬 研究员

中共中央编译局 全球治理与发展战略研究中心

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第一作者:杨雪冬

作者简介:杨雪冬,中共中央编译局研究员,主要研究方向为中国政治,政治学理论。北京 100032

人大复印:《体制改革》2018 年 05 期

原发期刊:《中共福建省委党校学报》2018 年第 20181 期 第 4-26 页

关键词: 政府责任体制/ 变革/ 总体性评估/ 改革开放40年/

摘要:在中国改革开放40年的历史进程中,政府既是重要的推动者,也是改革的对象。在这种推动改革与自我改革的双重进程中,当代中国政府不仅高质量地完成了各国政府普遍承担的基本职责,而且还顺应经济社会发展需要,拓展了国内和国际责任内容,构建出一套能发挥制度优势的政府责任体制。中国政府责任变化的基本特征是:在执政党自身变革的驱动下,政府承担的责任不断扩展丰富,实现责任的体制机制不断调整完善,政府的“公共性”更为明显。此间,尽管“全能政府”的理念被放弃,但执政党推动的以强化政治意识、政治责任为旨归的全面从严治党实践,在强化政府责任、推进政令畅通的同时,在现实运行中有使政府责任进一步泛化、政府责任边界再次变得模糊的趋势,政府责任的限度需要进一步厘定。同时,如何平衡国内和国际责任,并实现二者之间的有效互动也是值得关注的问题。

在当代中国,政府是一个广义的概念,指的是所有行使公共权力的党政部门,因此政府责任不仅是行政意义上的,更是政治意义上的。对于中国这个处于复合转型、多重变革的大国来说,政府应该承担什么样的责任,如何有效实现这些责任,直接关系到政治权力对经济社会发展的“反作用力”是正向的、还是负向的。改革开放40年来,中国的经济社会发展取得了令世界瞩目的成就。无论置于纵向的历史维度,还是横向的全球视野,都可以发现当代中国政府不仅高质量地完成了各国政府普遍承担的基本职责,而且还顺应经济社会发展需要,积极进取,不断拓展责任内容、调整责任结构、完善责任机制,构建出一套能发挥制度优势的政府责任体制。

笔者曾经撰文对改革开放30年来中国政府责任的演变发展进行梳理、分析和评价。[1]笔者认为,在改革开放的推进过程中,政府责任的三要素(基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力)都发生了变化。政府所承担的基本责任,从以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心;政府履行责任的制度机制更加完善;政府实现责任的能力不断增强。根据中国政府责任发展的情况,提出两个基本判断:一是,从过程来看,中国政府责任处于从建设“回应性”政府向建设“责任性”政府的转变过程中;二是,就现状来看,中国政府处于无限责任与有限能力的冲突中。十年过去了,这些描述概括和分析判断依然成立。

本文的分析重点放在2008年之后中国政府责任的新发展上,同时将这些新发展置于2008年全球金融危机后出现的全球性治理危机的背景之下和改革开放40年全过程的坐标系之上,以凸显出中国政府责任在内容、机制、运行等方面的新特点,以及面临的新问题和新挑战。

本文分为六部分:首先,2008年全球金融危机引发了全球性治理危机,这为认识政府在全球风险时代应承担的责任提供了新的背景,为中国政府的“有为”责任提供了支撑。接着,文章分析了中国政府承担责任的理念基础,即使命感。第三部分讨论了政府责任内容的扩充与调整,这些变化是与发展开放进程相适应的。第四部分分析了政府责任履行所依靠的机制和能力建设。第五部分讨论了政府责任实现过程中面临的矛盾和问题。最后一部分是结论。

一、全球治理危机与政府责任再认识

在实践上,责任政府已经成为了各国政府建设和改革的基本目标。[2]在理论上,人们也逐渐认识到,在诸如有限、效率、廉价、服务、法治等政府目标中,责任是最关键的。“只要一个政府真正成为责任政府,那么,它也就会是一个有限的、效率的、廉价的、服务的、法治的政府。”[3]尽管由于国情不同,各国政府承担的责任及其实现方式存在着差别,但是在这个现代化市场化全球化信息化交织推进、相互影响的变革时代,这些政府都需要处理国内和国际两大关系以及二者互动产生的新问题,都面临着越来越多的类似乃至共同的挑战。[4]没有一个国家的政府对此有充分的准备,都在经历着政府责任失灵带来的冲击。

2008年全球金融危机引发了全球性的治理危机,充分暴露了各国制度、尤其是相对成熟稳定的西方制度内在的系统性缺陷。正如曾任澳大利亚总理的陆克文指出的,此次全球金融危机已向人们表明:这是一场涉及体制、理论和意识形态领域的危机。它让人们开始质疑过去30年以来盛行的新自由经济理论——在此理论基础上建立的国家和全球监管框架是如此不堪一击。

就政府而言,不仅要应对金融危机,还要解决包括自身在内的更大范围更深层次的治理危机。虽然政府是化解多重危机的关键主体,但也是危机产生的重要根源。因此,政府责任的有效实现遭遇了众多矛盾叠加的挑战。

第一是责任政党与责任政府之间的矛盾。政党是现代政治运行的重要组织载体。在当代,无论何种体制,政府都是由政党组织起来的,重要的职位是由政党成员承担的。在选举体制下,为了掌握政府,政党高度重视选举,考虑更多的是选民看得见的利益诉求;政府则应该制定和执行具体政策,调节各种利益关系,平衡眼前与长远的目标。这样,在政党与政府,尤其是在野党与执政党政府之间就可能产生矛盾。多党制和权力分立体制为这种矛盾的激化提供了制度化条件,因此,一些西方国家出现了低效率的民主,美国出现了国会与政府难以达成共识的“否决体制”(vetocracy)。①

第二是政府责任内容与政府能力的矛盾。按现代政府的理念,是要限制政府权力,实现有限政府;但事实是,由于经济社会发展的需要,现代政府的职能在不断扩展,政府所承担的具体责任、投入的资源以及政府的规模等都在相应地增长。这些责任包括:维持社会秩序;支持经济发展;提供市场不能提供和个人无法承担的公共品,弥补市场失效;保护公民权与人权;保护环境和人类文化遗产;成为遵守社会道德的表率;承担国际责任;等等。要完成这些责任,就需要建立相应的机构,构建合适的体制机制,配置必要的人员,投入一定的资源。由于许多需要是刚性的,而政府汲取和运用资源的能力是有限的,这自然就造成了责任内容与责任能力之间的矛盾。“福利国家陷阱”就集中体现了这点。

第三是政府理念与政府实践的矛盾。各国政府秉承的理念塑造着责任的取舍与履行。这些理念是历史与现实共同作用的结果,保持着相对的稳定性,但也处于变化中。由于各国发展水平的不同,发达国家的理念很容易被后来者学习借鉴、模仿照搬。这一方面会更新接受国的政府理念,推动相应的政府改革;另一方面也会与接受国本土的理念产生冲突,造成社会观念和认识的混乱,甚至成为束缚和扭曲实践的教条。新自由主义在许多发展中国家经济社会政策实践中产生的负面影响充分说明了这点。此外,由于经济社会的复合变革,政府理念往往会滞后于解决现实问题所需,所以越是危机时刻,政府的保守迟钝本性就越容易显示出来,特别表现为政策出台滞后,政策调整迟缓;政府不是解决问题之道,反而成了问题来源乃至问题本身。

第四是政府责任与政府自主性的矛盾。政府责任内容的增加,也是社会分化和利益诉求多元化的必然结果。政府要以有限的资源来回应不同社会群体的多样化诉求,资源的分配是一个利益博弈和平衡的过程。尽管政府在形式上要努力“凌驾”于不同社会利益之上,自主做出更符合社会利益整体的政策选择,但在实际政治生活中,由于社会群体之间力量的不平衡,政府常常会受到少数或个别实力更强、更为活跃的群体的影响,甚至“左右”。

第五是国内责任与国际责任的矛盾。国家是应社会所需而生的,国内社会既是政府的首要责任对象,也是其合法性的主要来源,因此,任何一个国家的政府在履行责任时都是国内优先的。与此同时,由于各国之间交往的扩展,相互依存度的提高,跨国问题的增多与复杂化,没有一个国家能够完全脱离国际社会而生存,而国际社会的承认和支持也是政府合法性的重要来源,因此,每一个国家都应该参与国际事务,承担一定的国际责任。国内责任与国际责任并不总是相互支撑、相向而行的,会在资源分配、评价标准等方面产生矛盾,比如美国、欧盟在接受中东、北非难民上的争论,各国在应对全球气候变暖谈判中所持的立场和态度,都反映了国内责任与国际责任之间的冲突。

卡马克在本世纪初的一篇文章中,分析了20世纪80年代以来世界各国20年的改革实践,总结了低成本政府、优质政府、专业政府、电子政府、较少管制的政府、廉洁和透明的政府等六个基本特征。在她看来,政府改革的核心是如何认识政府与私人部门、公民的关系以及他们各自承担的使命和责任。[2]换句话说,国家与社会、市场之间如何形成适当的关系,是各国乃至全球层面建构有效治理结构的核心问题,而国家又是这个结构中的核心主体。无论怎样,如果政府不能很好地履行其承诺的责任,就会导致公信力的丧失,从而影响到政府的合法性。[5]

二、人民、执政与使命型责任

约翰·阿克曼(John Ackerman)在总结国外各种关于政府责任的定义后说,对政府责任的界定取决于人们对国家作用的理解。[6]关于当代中国政府职责定位的理解以及争论,充分说明了这点,并显示出中国拥有丰富的思想资源、制度资源、历史资源和实践资源。这些资源尽管来源多样,时有矛盾和排斥,但在国家作用上有强烈的共识,即认为国家是可以信任的“善”,而不是西方思想传统中“必要的恶”,国家应该主动承担更多的职责。[7]

因此,中国各级政府要主动有为、积极担当,这不仅是法定要求,更是使命所系,尤其体现了执政党秉持的理念、对历史的态度和对现实问题的判断。胡锦涛曾说,“我们党在当代中国执政,这是历史和人民赋予的神圣使命,是我们党必须承担起来的历史职责。”[8](P473)习近平在2012年当选总书记后的记者见面会上说,我们承担着对民族的责任、对人民的责任和对党的责任。[9]李克强在2013年当选总理后记者见面会的开场白是:“把努力实现人民对未来生活的期盼作为神圣使命,以对法律的敬畏、对人民的敬重、敢于担当、勇于作为的政府,去造福全体人民,建设强盛国家。”[10]

毛泽东提出的“全心全意为人民服务”是这种使命型责任的经典表述,是对“主权在民”、马克思主义理论等现代思想资源的中国式阐发,传承了中国悠久的民本思想,符合中国的历史文化传统和社会心理需求。改革开放以来,“为人民服务”这个经典表述在被反复强调的同时,也不断有新的阐释形式,展示了思想的现代资源、传统资源以及行动中的实践资源对当代观念塑造的力量。

对政府责任观念的塑造是沿着四种逻辑线索展开的(见表1)。

第一种是发展逻辑。认为政府责任要遵循发展规律。按照马克思主义的理论,要实现人的自由全面发展,就需要调节生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这两对矛盾,政府则需要发挥“反作用力”,调整生产关系,改革上层建筑,为生产力的解放和发展创造更有利条件。按照这个逻辑,政府要围绕落后的生产力与人民不断增长的物质文化生活需要这对矛盾来塑造职责、履行责任、调整责任。邓小平提出,要用生产力标准衡量各项政策措施,政府的首要责任就是加快经济建设。在推动经济建设的过程中,对于发展的理解也不断深入。江泽民提出,发展是党执政兴国的第一要务,要用发展的办法解决前进中的问题,促进物质文明、政治文明、精神文明的协调发展。胡锦涛提出了科学发展观,要建设和谐社会,建设生态文明,实现五个“统筹”(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放),坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。习近平提出,以人民为中心的发展,要践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

第二种是权力来源逻辑。认为权力来源于人民,要始终满足人民所需。权力来自人民,因此执政党反复强调要始终保持党和人民群众的血肉联系,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。2002年11月,胡锦涛当选总书记后,首先去西柏坡学习考察,重温毛泽东在党的七届二中全会上的讲话,要求全党牢记全心全意为人民服务的宗旨,始终不渝为最广大人民谋利益。后来又提出要执政为民,为人民执好政,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。2012年,习近平在当选总书记的记者见面会上说,人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。在后来的一系列论述中,提出要以人民为中心来做好各项工作,人民是党的工作的最高裁决者和最终评判者,执政水平和执政成效都不是由自己说了算,必须而且只能由人民来评判。[11]当下的全面深化改革,必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。[12]各级国家机关及其工作人员要为人民用权、为人民履职、为人民服务。[13]

第三种是历史逻辑。认为政府要有历史责任感,传承历史优秀传统,承担历史性任务。中国共产党的执政地位和中国所走的道路是历史的选择,各级政府官员要有历史责任感,明确历史定位,承担历史性责任,汲取历史经验。2012年习近平当选总书记后,更加强调这种历史意识和历史担当。他认为,中国的今天是从中国的昨天和前天发展而来的;要吸收历史经验,继承历史优良传统;树立自信,发挥制度和文化的优势。他在一次讲话中列举了许多中国传统治国理政经验,如民惟邦本、政得其民,礼法合治、德主刑辅,为政之要莫先于得人、治国先治吏,为政以德、正己修身,居安思危、改易更化等。在他看来,这些认识判断对当下中国的发展依然具有重要启示。[14]另一方面,他特别强调,领导干部要有历史责任感,要承认革命、建设、改革是持续奋斗的历史过程,不能用改革后的30年成绩否定建国后的30年成绩。当代中国正处于实现中华民族伟大复兴的进程中,要制定明确的时间表路线图,一茬接着一茬干,一棒接着一棒跑,实现执政党对历史作出的庄严承诺。[15]李克强谈到这种历史责任感时说,“各级领导干部必须以舍我其谁的担当精神、时不我待的责任意识、敢为人先的创新勇气,去谋划和推动改革。”[16]

第四种是制度逻辑。政府职能的发挥要实现制度优势。当代中国的制度是按照马克思主义这一人类最先进的理论体系,并适应中国国情设计出来的。党的领导是中国制度的本质特点,也是制度的优势所在。改革开放以来中国的发展取得巨大成就,充分证明了中国的制度优势,值得自信。2008年全球金融危机之后,这种自信心进一步提升。习近平在2016年庆祝建党95周年讲话中说,“我们要坚信,中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障,是具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度。”在改革开放的条件下,制度优势除了体现为集中力量办大事外,还具体化为政府、社会、市场之间的协同,党政部门、政府部门之间的互动,工业对农业的反哺,城市对农村的支持,发达地区对不发达地区的支援,内地对香港、澳门发展的支持等多个方面。政府是实现制度优势的基本主体,要充分认识和善于将这些优势转化为管理国家的效能。

上述四种逻辑是共存的,共同型构出责任政府在当代中国的理想形象:即政府要有为担当,勤政务实,主动引领,改革(包括改革自身)创新,着眼长远。这样的责任政府形象带有强烈的道德诉求。例如,胡锦涛在党的十八大报告中提出,党员、干部要做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者,以实际行动彰显共产党人的人格力量。习近平提出要“三严三实”,提出领导干部要严以修身、严以用权、严以律己,谋事要实、创业要实、做人要实。这些要求,是共产党人最基本的政治品格和做人准则,也是党员、干部的修身之本、为政之道、成事之要。

为了强化各级干部的这种道德责任,中国共产党在全党范围内定期、连续开展了主题不同的学习教育、整顿作风的活动。改革开放以来,尤其是新世纪以来,这类学习教育活动的节奏更快,连续性更强,要求更加具体(见表2)。

对各级干部的责任要求,是在严厉打击腐败这个大背景下不断深入推进的。因此,一方面要求干部要保持理想、坚守信仰,保持共产党员的本色,要强化为人民服务的宗旨意识,按照社会主义核心价值观的要求提升道德境界;另一方面,突出强调要服从党的要求,政治责任、政治规矩优先。比如党的十八届四中全会提出,党章等党规对党员的要求比法律要求更高,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,要对自己提出更高的要求。2016年,要求各级干部要不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识这“四个意识”,做到坚守政治信仰,站稳政治立场,把准政治方向。党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(简称《准则》)和《中国共产党党内监督条例》(简称《条例》)。习近平解释说,《准则》《条例》突出规范高级干部的行为,因为他们的岗位具有特殊重要性,所以要增强自律意识、标杆意识、表率意识。凡是要求党员、干部做到的,自己首先做到,凡是要求党员、干部不做的,自己首先不做。[17]

中国传统文化中关于官员意识、责任、自我管理的思想及话语也越来越得到重视,并运用到一些党内规则和制度建设之中。胡锦涛在谈到树立正确的权力观、地位观、利益观时说,各级领导干部要常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心。2016年新制定的《中国共产党廉洁自律准则》将克己奉公、尚俭戒奢、修身齐家等传统提法明确写入。习近平总书记在讲话中更是经常引用中国传统文化中对官员的要求。2014年,他在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会暨国际儒学联合会第五届会员大会开幕会上的讲话中提出,当代中国是历史中国的延续和发展,当代中国思想文化也是中国传统思想文化的传承和升华。“文化自信”更体现了对优秀传统文化的重视和珍惜。

为了增强干部履职的使命感,中国共产党一直在全党和全国范围内提醒和激发忧患意识。胡锦涛当选总书记后,要求全党要重温毛泽东在党的七届二中全会中提出的“两个务必”,提出“历史和现实都表明,一个没有艰苦奋斗精神作支撑的民族,是难以自立自强的;一个没有艰苦奋斗精神作支撑的国家,是难以发展进步的;一个没有艰苦奋斗精神作支撑的政党,是难以兴旺发达的。”在习近平看来,忧患意识是中华民族的一个重要精神特质[18],历史使命越光荣,奋斗目标越宏伟,执政环境越复杂,我们就越要增强忧患意识。[19]我们共产党人的忧患意识,就是忧党、忧国、忧民意识,这是一种责任,更是一种担当。[18]

上述四种逻辑,在政府的使命性责任性定位上,方向是一致的,但在实际运行中,存在着相互矛盾。按照发展的逻辑,政府所承担的责任必然有取舍、分轻重,但是按照权力来源的逻辑,群众利益无小事,政府承担的责任则是全方位无遗漏的。按照历史的逻辑,中国政府履行的责任应该承续中国传统治国理政的经验做法。按照制度逻辑,当代中国制度设计是全新的、先进的。按照发展的逻辑、制度的逻辑,政府责任应该是法定的,而按照权力来源的逻辑和历史的逻辑,政府责任则是由政治决定的。按照发展的逻辑、权力来源的逻辑,中国政府的责任履行机制、方式等可以借鉴国外的经验和做法,甚至与其他国家有很多的相似性,而按照历史的逻辑和制度的逻辑,中国政府对于责任的理解以及责任的具体履行机制、方式,必然带有鲜明的中国特色。

三、发展、开放与责任内容的调整扩充

政府责任内容增多、规模不断扩大,是目前为止各国政府发展的普遍特点,中国也不例外。当代中国政府责任内容的变化是执政党和国家主动应对改革开放后经济社会出现的一系列新变化新问题的结果。随着市场经济体制的建立、城市化工业化的快速推进、对外开放的不断深化,特别是新的经济社会问题的大量出现,政府责任相应地在对象、环境、重点指向等方面发生了巨大的变化。增加责任内容、调整责任结构,成为当代中国政府责任变化的基本特征。

具体而言,当代中国政府责任在内容上主要有以下几个变化。

第一,明确了责任政府是政府建设的目标。1982年宪法、1983年的地方政府组织法,通过法律的形式明确了政府机关的产生方式、基本职能。各级政府是由本级人民代表大会选举产生,对后者负责,受其监督。地方政府在“中央的统一领导下”,发挥主动性和积极性。宪法第107条规定了县级以上地方政府的职能:“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”1987年,第十三次全国党代会报告中就提出要建立行政责任制。

随着法制建设的推进,关于政府责任的法律法规不断完善。比如1989年颁布的《行政诉讼法》、1999年的《行政复议法》、2004年的《行政许可法》、2006年实行的《公务员法》。按照2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,要用10年左右的时间基本完成法治政府建设的目标。行政机关要依法履行经济、社会和文化事务管理职责,违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任。

2003年SARS事件的爆发及其应对,是中国责任政府建设进程中具有转折性的事件。作为责任政府的核心要素——问责制的不断完善和强化,由此开始步入制度化轨道。2003年5月出台的《公共卫生突发条例》被看作是问责制建设的启动。后来,中共中央出台了《党政领导干部辞职暂行规定》,对官员辞职和问责的内涵、情形以及追究方式给予了更为详尽的规定。各地也在完善问责制方面进行了探索。重庆、长沙、南京等地相继出台了关于行政过错责任追究的专项规定。2004年,温家宝在十届人大四次会议的《政府工作报告》中指出,要建立决策责任制,实行执法责任制和执法过错追究制。2006年初,国务院正式把建立和推行行政问责制列入政府工作议事日程,国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,规定实行责任追究制,对迟报、谎报、瞒报和漏报等失职、渎职责任人给予处罚。

2006年9月温家宝在“加强政府自身建设,推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中提出,要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度,把行政问责与行政监察、审计监督结合起来,有责必问,有错必究,努力建设责任政府。[20]至此,第一次正式提出了责任政府目标。2008年,中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》对未来12年的改革进行了明确的部署,明确提出改革的目的是建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。

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