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新时代中国乡村振兴战略论纲

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第一作者:叶兴庆

作者简介:叶兴庆,国务院发展研究中心农村经济研究部。 北京 100010

人大复印:《农业经济研究》2018 年 05 期

原发期刊:《改革》2018 年第 20181 期 第 65-73 页

关键词: 新时代/ 国家发展战略/ 乡村振兴战略/ new era/ national development strategy/ the rural vitalization strategy/

摘要:以乡村振兴战略统领未来国家现代化进程中的农业农村发展,是解决我国发展不平衡不充分问题、满足人民日益增长的美好生活需要的要求。与新农村建设的总要求相比,乡村振兴的总要求不仅体现在字面的调整上,更体现在内涵的深化上,可以说是其升级版。在城乡二元结构仍较为明显的背景下,要促进农业农村现代化跟上国家现代化步伐,必须牢牢把握农业农村优先发展和城乡融合发展两大原则。要抓好“人、地、钱”三个关键,促进乡村人口和农业从业人员占比下降、结构优化,加快建立乡村振兴的用地保障机制,建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制。要特别关注边远村落和贫困群体。

党的十九大报告首次明确提出“实施乡村振兴战略”,2017年中央经济工作会议和中央农村工作会议进一步明确了总体思路和具体途径。乡村振兴战略是未来促进我国农业农村现代化的总战略,也是未来我国“三农”工作的总抓手。在未来国家现代化进程中真正做到乡村振兴,必须以改革创新的思路,清除阻碍农业农村优先发展和城乡融合发展的体制机制障碍,激发农村各类资源要素的潜能和各类主体的活力,不断为农业农村发展注入新动能。

一、以乡村振兴战略统领未来国家现代化进程中的农业农村发展

进入21世纪以来,如何全面建成小康社会成为我国经济社会发展的头等大事。党的十六大、十七大和十八大,均立足于2020年全面建成小康社会的战略目标,对“三农”工作提出要求、作出部署。[1]党的十六大报告以“全面繁荣农村经济,加快城镇化进程”统领关于“三农”工作的部署,明确提出统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。党的十七大报告以“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”统领关于“三农”工作的部署,强调要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十八大报告以“推动城乡发展一体化”统领关于“三农”工作的部署,强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径,要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。

在此基础上,党的十九大报告以“实施乡村振兴战略”统领关于“三农”工作的部署,展现从城乡统筹、城乡一体化到乡村振兴的清晰脉络。这既保持了思路、目标的连续性,又根据新时代的要求,在思路上进一步拓宽,在目标上进一步提高。思路上的拓宽,主要体现在明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,突出农业农村优先发展、城乡融合发展,意味着解决好“三农”问题要借助城市的力量,解决好城市的问题也要借助乡村的力量,城市与乡村应水乳交融、双向互动、互为依存。目标上的提高,主要体现在明确提出要“加快推进农业农村现代化”,在以前多次单纯强调农业现代化和新农村建设目标的基础上,这次新提出了农村现代化的目标,而农村现代化既包括“物”即产业和基础设施等的现代化,又包括“人”即农民的现代化。

以乡村振兴战略统领未来国家现代化进程中的农业农村发展,主要基于以下考虑:

第一,实施乡村振兴战略,是解决发展不平衡不充分问题的需要。新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国城乡面貌都有很大改变,但城乡二元结构仍是目前我国最大的结构性问题,农业农村发展滞后仍是我国发展不平衡不充分最突出的表现。从收入和消费看,尽管近年来农村居民收入和消费支出增长速度快于城镇居民,但2016年我国城镇居民人均收入和消费支出仍分别是农村居民的2.72倍和2.28倍,城乡居民家庭家用汽车、空调、计算机等耐用消费品的普及率差距仍然很大。从全员劳动生产率来看,2016年非农产业达到人均12.13万元,而农业只有2.96万元,前者是后者的4.09倍。从基础设施看,根据第三次全国农业普查,2016年全国农村还有46.2%的家庭使用普通旱厕,甚至还有2%的家庭没有厕所;26.1%的村生活垃圾、82.6%的村生活污水未得到集中处理或部分集中处理;38.1%的村村内主要道路没有路灯。从基本公共服务来看,2016年67.7%的村没有幼儿园、托儿所;18.1%的村没有卫生室;45.1%的村没有执业(助理)医师。从社会保障来看,目前农村低保、新农保、新农合保障标准低于城镇居民和城镇职工。这还仅仅是数量上的差距,如果看质量,城乡差距就更大了。这种局面不改变,将会阻碍我国全面建设现代化目标的实现。

第二,实施乡村振兴战略,是满足人民日益增长的美好生活需要的现实要求。社会主要矛盾的变化,对农业农村发展提出了新要求。从城镇居民来看,对农产品量的需求已得到较好满足,但对农产品质的需求尚未得到很好满足;不仅要求农村提供充足、安全的农产品,而且要求农村提供清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光等生态产品,以及农耕文化、乡愁寄托等精神产品。[2]从农村居民来看,不仅要求农业得到发展,而且要求农村经济全面繁荣;不仅要求在农村有稳定的就业和收入,而且要有完善的基础设施、便捷的公共服务、可靠的社会保障、丰富的文化活动,过上现代化的、有尊严的生活;不仅要求物质生活上的富足,而且要求生活在好山、好水、好风光之中。无论是从城市居民还是农村居民的角度,都要求全面振兴乡村。

第三,乡村振兴战略具备启动实施条件。从农村内部来看,党的十六大以来,城乡统筹取得积极进展,在新农村建设方面采取了很多措施,农村水、电、路等基础设施条件明显改善,免费义务教育、新农合、新农保、低保等基本公共服务实现了从无到有的历史性变化。近年来,一些地方在美丽乡村建设方面摸索出了好的做法,农业正在绿起来,农村正在美起来。这为实施乡村振兴战略奠定了扎实的基础。从国家能力来看,我国工业化、城镇化水平已有很大提高,2016年我国乡村人口占比已下降到42.65%,第一产业就业占比已下降到27.7%,第一产业国内生产总值占比已下降到8.6%,有条件以城市这个“多数”带动乡村这个“少数”、以工业这个“多数”支援农业这个“少数”。这为实施乡村振兴战略创造了良好条件。

第四,实施乡村振兴战略是对其他国家经验教训的借鉴。欧洲的部分发达国家,曾实行单一的农业政策,通过价格干预等措施促进农业发展和农民增收。面对环境问题恶化、年轻人口大量流失、乡村不断衰落,他们都转向实行综合性的乡村发展政策,把农业生产、乡村环境、农民福利等问题一揽子解决。①日本、韩国工业化城镇化发展到一定阶段后,也都先后实施乡村振兴计划。而拉美、南亚一些国家没有能力或没有政治意愿实施乡村振兴,大量没有就业的农村人口涌向大城市,导致较严重的社会问题,这是其落入“中等收入陷阱”的重要原因之一。我国正处于中等收入发展阶段,能否像一些专家预测的那样在2024年前后迈入高收入发展阶段,进而顺利地向现代化目标迈进,在很大程度上取决于“三农”问题解决得如何。从正反两方面情况看,我国现代化进程已到实施乡村振兴战略的时候。

根据党的十九大的部署,2035年我国要基本实现社会主义现代化,这比以前的部署提前了15年;2050年要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,这比以前描绘的目标更高。尽管在未来3年决胜全面建成小康社会过程中,农业农村还会发生新的变化、取得新的进步,但到2020年实现全面建成小康社会目标时,我国城乡二元结构仍将突出。从这个起点出发,我国将迈入全面建设社会主义现代化新征程,农业农村发展如何跟上整个国家现代化的步伐,是摆在我们面前的重大挑战。如果说“小康不小康,关键看老乡”,那么也可以说,现代化不现代化,关键看农业农村。实施乡村振兴战略,根本出发点就是要使农业农村现代化跟上国家现代化的步伐。

二、准确把握乡村振兴总要求的深刻内涵

党的十九大报告用“五句话、二十字”概括了乡村振兴的总要求,即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。党的十六届五中全会提出过“五句话、二十字”的新农村建设总要求,即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。那时,我国刚刚实现总体小康、迈入建设全面小康新征程,城乡差距较大,农村基础薄弱,提出的新农村建设目标既要鼓舞人心,又不能让人感到高不可攀。现在,我们进入了中国特色社会主义新时代,社会主要矛盾发生了变化,需要与国家现代化目标对标,对乡村振兴的总要求作出新概括。

两相比较,党的十九大报告提出的“五句话、二十字”总要求,除“乡风文明”外,其他要求的变化不仅体现在字面的调整上,更体现在内涵的深化上,可以说是其升级版。

(一)从“生产发展”到“产业兴旺”,要求农业农村经济更加全面繁荣发展

无论是新农村建设还是乡村振兴,第一位的任务都是发展生产力、夯实经济基础。但在不同发展阶段,发展生产力的着力点是不同的。2005年前后,农业面临的主要矛盾是供给不足,发展农业生产、提高农产品供给水平是主要任务,相应的要求便是“生产发展”。经过这些年的努力,我国农业综合生产能力有了很大提高,农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾,主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。面向未来,我国农业综合生产能力还需要进一步提高,而且要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向。与此同时,还要拓展发展农村生产力的视野,全面振兴农村二、三产业,防止农村产业空心化。当年,乡镇企业“异军突起”开辟了我国工业化的第二战场,虽然分散布局造成环境污染、土地资源低效利用,但提供了大量就业,使一些乡村完成了资本积累。随着20世纪90年代初期乡镇企业改制、集中布局的推进,以及90年代后期土地管理制度的调整,除了硕果仅存的部分“明星村”,全国大多数乡村的二、三产业发展陷入低谷。如果这个局面不改变,农村局限于发展农业、农业局限于发展种养,在我国这种资源禀赋条件下,农民不可能得到充分就业,乡村不可能得到繁荣发展。现代化的农村,不仅要有发达的农业,而且要有发达的非农产业体系。为此,要瞄准城乡居民消费需求的新变化,以休闲农业、乡村旅游、农村电商、现代食品产业等新产业新业态为引领,着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,推动农业向二、三产业延伸,促进农村一、二、三产业融合发展,使农村产业体系全面振兴。

(二)从“生活宽裕”到“生活富裕”,要求持续促进农民增收、促进农民消费升级、提高农村民生保障水

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