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改革开放40周年中国农村金融制度的演进逻辑与未来展望

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第一作者:温涛

作者简介:温涛,西南大学经济管理学院 重庆 400715 王煜宇,西南政法大学中国金融法治研究中心 重庆 401120

人大复印:《农业经济研究》2018 年 05 期

原发期刊:《农业技术经济》2018 年第 20181 期 第 24-31 页

关键词: 农村金融制度/ 改革/ 演进逻辑/ 创新/

摘要:改革开放以来,我国农村金融制度先后经历了重新确立、改革转型、现代制度构建和创新深化4个阶段,形成了在顶层设计缺位情况下政府主导自上而下的二元结构系统强制性演进逻辑。这种以“阶段式宏观经济目标”和“阶梯式的区域发展战略”为主要特征的改革逻辑,虽然在过去也取得了一定成绩,但尚未打破农村金融难以适应农村经济整体发展态势的格局。因此,破解农村金融发展的困境、实现农村金融自身可持续发展和服务“三农”发展同步,必须突破传统思维定式,以顶层设计与全面配套的方式,通过克服重点难点带动全局,用新的思路探索农村金融制度的系统整合、科学创新与协同推进路径。

“金融是现代经济的核心”,社会主义市场经济条件下破解“三农”问题离不开现代金融的有效支持。改革开放以来,中央高度重视农村金融体制改革,农村金融发展取得了长足进步,为“三农”发展提供了有力支持。特别是近年来中央层面明确提出加快农村金融制度创新,强调综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施,推动金融资源继续向“三农”倾斜,确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不降低,金融“支农”力度显著加大。然而,受制于农村金融制度改革与创新相对滞后,农村金融的产品供给、服务创新、市场竞争、风险管控及财务可持续等领域依然存在尚未解决的症结,进而“三农”领域的金融需求与农村金融体系的扩张并未得到有效契合,“三农”发展依然受到严格的金融约束(温涛,2017)。农村金融已经成为影响全体社会成员利益、制约国民经济发展全局的关键问题,也是社会关注的热点、政治决策的重点和理论研究的难点。因此,在当前中央高度重视“三农”发展,致力于实施乡村振兴战略、坚决打赢扶贫攻坚战、决胜全面建成小康社会的现实背景下,基于农村金融制度改革的阶段总结与分析,科学揭示市场经济条件下我国农村金融制度演进的逻辑规律和现实障碍,旨在为进一步深化我国农村金融体制改革,加快形成城乡经济社会一体化格局提供农村金融制度创新的未来方向及战略思路。

一、改革开放40周年中国农村金融制度的变革历程

总体而言,改革开放以来我国农村金融制度先后经历了重新确立、改革转型、现代制度构建和改革创新深化4个阶段,在各阶段农村金融不仅为农村经济发展提供了资金流通、交换的媒介平台,而且还发挥动员和配置农村地区闲置的社会资金和资本,分散和转移系统风险和市场风险的作用,同时也活跃了农村经济发展环境,并多角度助推农村经济及农业现代化建设。

(一)农村金融制度重新确立阶段(1978-1992年)

十一届三中全会以后,我国开始建立和普遍实行农业家庭承包责任制,最终废除了人民公社体制,同时这一时期农村经济体制也逐步完善。为了配合整个农村经济体制改革的推进,农村金融制度也得到重新确立。1978年中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》中明确提出“恢复中国农业银行,大力发展农村信贷事业”。十一届三中全会以后,根据修改后的《农村人民公社工作条例(试行草案)》第5条关于“农村信用合作社是集体金融组织,又是农业银行的基层机构,办理农村金融各项业务,执行国家金融部门的职能任务”的规定,农村信用合作社的政策规定、规章制度、经费开支、人员管理、职工福利待遇等同于银行执行,农村信用社走上“官办”道路。农村地区形成以中国农业银行和农村信用合作社为主的局面。农村合作基金会也得到了快速发展①,对农村经济的融资需求提供了极大支持,一项全国性的调查表明农村合作基金会45%的贷款提供给了农户,24%的贷款提供给了乡镇企业(熊德平,2009)。

(二)农村金融制度改革转型阶段(1993-2003年)

中共十四大的召开,明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后,农业和农村沿市场经济方向深化的速度加快。与此同时,农村政策性、商业性和合作性金融“三足鼎立”的格局也逐步形成。1993年11月,中共十四届三中全会的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确定了我国金融体制改革的总体目标②。根据这一要求,这一阶段农村的政策性金融机构中国农业发展银行成立;农村信用合作社脱离中国农业银行的管理,成为独立的金融机构,并逐步推进了改革试点③;中国农业银行结束“一身三任”的历史使命,开始向国有商业银行转变。但是,在经历了亚洲金融危机,1997年开始的通货紧缩以及加入WTO金融不断开放后,我国政府对金融的监管和控制变得更加严厉。1998年,国务院颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》,并于随后一年在全国范围内撤销农村合作基金会,并对其进行清算。这一时期,以农村信用合作社为主体的正规金融开始试行并推广小额信贷④,农村金融制度改革客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。

(三)现代农村金融制度构建探索阶段(2004-2012年)

2004年中央“一号文件”以农民增收为核心主题,由此开启了“三农”发展的新格局。2004年文件规定:“建立健全金融机构服务于农村的体制机制,明确县域金融组织为‘三农’发展提供服务的义务”“鼓励、支持社会资本和外资开办直接为‘三农’提供服务的金融机构”。2006年,银监会公布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》,新型农村金融机构开始建立和发展。十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更是明确提出建立现代农村金融制度。相应地,农村金融发展也进入了新的历史时期。渣打、花旗、汇丰等外资银行先后在农村金融市场建立了据点,四大国有商业银行则开始实施返乡战略,加上股份制银行开始在农村增设分支机构以及民间私人贷款的放开,我国农村金融业已形成商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的、各种金融机构同时并存的新格局,“三农”发展面临的金融约束得到一定程度缓解。

(四)农村金融制度改革创新深化阶段(2013年至今)

中共十八大确立了“为全面建成小康社会而奋斗”的目标,提出解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。为了增强金融对“三农”发展的支持作用,农村金融制度改革创新在这一时期进一步深化。2013年中央“一号文件”首次明确优先满足农户信贷需求,支持社会资本充分流向农村金融领域,明确农村金融的首要职能是服务、支持“三农”发展,优先满足“三农”资金需求。2014年中央“一号文件”首次专章对加快农村金融制度创新做出详尽规定,分别对各类金融机构提出服务“三农”的要求,要求发展新型农村合作金融组织、加大农业保险支持力度,切实发挥金融“支农”功能。2015年中央“一号文件”最大亮点在于提出推动农村金融立法,而2017年则再次强调积极推动农村金融立法。这一时期,加快农村金融创新、强化农村普惠金融发展以及金融扶贫创新方面也取得了巨大成绩。2015年七部门联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》,意见中指出要紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”的国家战略,全面改进和提升金融扶贫的有效性。到2015年12月底,贫困地区的人民币贷款总额达到了4.15万亿元,同比增长了18.17%,这为贫困地区注入了大量金融资源,发挥了积极的减贫作用,使中国成为了首个实现“联合国千年发展目标”的国家,对全球贫困减缓的贡献率达到了70%。

二、改革开放40周年中国农村金融制度的演进逻辑

改革开放以来,上述4个阶段农村金融制度改革存在其特定的规律,这种规律与制度演进所处的时代背景、经济基础、改革主体性质等因素密切相关,这种逻辑规律也充分表现为制度演进的基本特征。考察我国农村金融40年来制度演进的主要路径和基本内容,可以发现,我国农村金融制度的变革遵循以下4个方面的逻辑特征展开:

(一)中国农村金融制度变革在3个不同层次上表现为二元结构系统的演化

从整体金融、农村经济和农村金融3个不同层次上,考察我国改革开放40周年农村金融制度的演进逻辑可以发现,我国农村金融制度在3个不同层次的系统中,均表现出显著的二元性特征。首先,从整体金融系统来看,虽然在理论上农村金融是我国整体金融系统中不可或缺的有机组成部分,但我国经济社会的“二元”结构特征,直接决定了我国金融的“二元性”。相应地,我国农村金融制度演进,与整体金融制度演进相比,一是地位上处于从属地位;二是时间上滞后于整体金融;三是手段上落后于整体金融;四是内部结构与整体金融不对称。其次,从农村经济系统来看,虽然在理论上农村金融是我国农村经济系统中不可或缺的有机组成部分,但农村金融系统具有交叉性特征。政府对农村金融以垂直治理为主,对农村经济以水平治理为主的特点,共同决定了我国农村金融制度演进相对独立、难以与农村经济制度演进保持一致性,因而表现出二元性。第三,从农村金融系统来看,我国农村金融制度演进存在两个不同的系统和两种不同的方式。一个是政府主导的依靠强制性制度演进形成的农村正规金融,一个是民间自发的依靠诱致性制度演进形成的非正规金融。在理论上,正规金融与非正规金融具有一定的互补性,但在我国农村金融制度演进中,对农村经济而言,前者长期是外生的,后者是内生的,二者始终存在冲突和对立,从而表现出二元性。

(二)中国农村金融制度变革以政府强势主导的自上而下制度调整为主

改革开放后政府实施的一系列农村金融发展政策措施,诸

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