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乡村振兴战略的现实依据与实现路径

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第一作者:党国英

作者简介:党国英,中国社会科学院农村发展研究所

人大复印:《农业经济研究》2018 年 06 期

原发期刊:《社会发展研究》2018 年第 20181 期 第 9-21 页

通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的振兴乡村目标,是中共十九大提出的强国富民战略之一。这项任务能否实现,关乎复兴中华、实现伟大国家梦想的成败。十九大报告将“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”作为实现振兴乡村五大目标的主要路径,是对我国既往改革开放历史经验的一个总结。坚守这一经验,关乎乡村振兴的成败。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,要求我们改变关于城乡关系的一系列旧认识,树立新观念。

乡村振兴战略是在我国新的历史发展时期提出的。新时期承接了既往发展成就,也不得不受历史包袱的影响,国家新时期战略格局下充满了未来发展的光明前景。

一、我国农业农村发展体制机制变革的基本经验

改革开放以来,我国农业现代化水平取得了长足进步。国家农业科技水平稳步提高,为农业丰产做出了显著贡献。合理的农业区域分工初步形成,农业资源地域优势得到较大发挥。农产品国内统一市场发育良好,经受住了对国际市场开放的考验。小规模经营农业与专业化服务体系结合比较成功,为向更现代化的农业增长模式过渡奠定了基础。与传统农业国家相比,我国农民的受教育水平较高,适应市场能力较强。我国农业经营者的年龄与其经营规模成反比,农业流通服务领域的从业者也主要为青壮年,表明现代农业所需的劳动资源可以满足需要。我国农业农村的显著进步,得益于以下诸方面体制机制和政策体系的改善。

第一,农业指令性经济基本退出,产品市场调节体系成功建立。我国农产品全部在公开市场销售,产品价格主要由市场供求决定,国家对价格形成的短期局部影响也主要以市场价格为基础。这种情形有利于农民建立经济核算意识,丰富农产品市场供应。国家近年积极调整农产品价格政策,逐步适应和遵守WTO相关条款的要求,使中国农产品市场的自由竞争程度居于世界前列。

第二,农业多元市场主体崛起,产业分工协作水平显著提高。农村家庭承包经营制度的建立,扩大了农民生产经营的自由选择空间,有效率的农业区域分工和产业链分工得以形成。全国出现一批不同类别农产品的主产区,农业资源利用效率不断提高。从初级农产品到终端食品消费之间全食品产业链分工显著深化,不同产业环节上形成一大批新型经营主体,适应市场调节的食品产业系统业已建立。

第三,政社合一体制基本废止,村庄自治自决权能逐步确立。20世纪80年代人民公社“政社合一”体制在乡镇一级被取消,村民自治制度在法律文本上得以确立,并在实践中显示一定效力,为深化我国社会管理体制提供了长期参照点。中共十八大后,中央支持探索村民自治组织设置下沉到村民小组一级,大幅度提高了村民自治权能,村庄一级的政社合一体制进一步被打破,村庄公共管理运行机制更显活力。

第四,要素流动市场逐步开放,城乡经济互通格局初步形成。我国农村劳动力大规模持续进入城市经济部门,极大地推动了城市经济扩张,改善了农村土地资源配置条件,为国民经济长期高速增长做出极大贡献。国家推行的城乡建设用地“增减挂钩”等土地利用政策,在保障耕地总量稳定的前提下,扩大了城市建设用地增长,总体盘活了城乡土地资源。农村“三权分置”改革实践开放了城市资本经营农业通道,对提升我国农业竞争力开辟了重要路径。正在探索推进的农村各类财产权抵押、信用融资、农业保险等,也对沟通城乡资本流动发挥了积极作用。

第五,国家财政摆脱农业依赖,城市反哺农村机制运行稳定。国家取消农业税不仅降低了农民不合理负担,还在更大程度上解除了小农生产方式对农民的束缚,增强了国民经济的活力,巩固并扩大了国家财政基础。国家财政从此开始反哺农业农村,各项支农资金稳步增长。近年来国家开始探索财政支农渠道整合办法,财政支农效率有望提高。

第六,市场分工渗透农村社会,农村宗法关系消极影响趋于弱化。农村市场关系日益深化,农民卷入全社会分工系统的程度不断加深,极大消解了农村宗法关系的负面影响,使农村精英的社会角色发生转变,“新乡贤”成为一支促进农村发展的重要力量。“新乡贤”集中在农村公共领域发挥建设性作用,不再是掌控农民全部生存资源“绅士”“族长”,而是能与政府建立合作关系、促进社会和谐的积极因素。

第七,权力下放改革渐趋深入,中央与地方分权关系逐步改善。国家经济的市场化改革及中央对地方各种考核办法的运用,促进了地方政府之间的经济竞争,客观上推动地方政府对辖区投资环境获得改善,增加了国民经济的活力。国家对统一市场的勉励维护,以及中央政府对货币政策及财政政策运用手段日渐成熟,在一定程度上确立了市场经济秩序,有助于国民经济有序运行和城乡关系不断改善。地方竞争中崛起的一大批先进经济体,给国家增加了“先进带后进”的区域经济调控通道,也为“以城带乡、以工促农”政策实施创造了条件。

第八,土地管理制度改革有所推进,土地资源配置政策的市场化适应性增强。国家实施的农地保护红线政策,在一定程度上抑制了城市扩张过程中的土地浪费,为进一步深化农地制度改革创造了条件。国家开展的农村宅基地制度改革、农村经营性建设用地入市改革以及土地征收制度改革试点工作,从改革伊始分别独立试点到三项改革合并进行,给地方政府统筹安排城乡建设用地,扩大农民财产性收入来源,进一步打通城市要素进入农村通道,开辟了更大前景。

二、当前我国农村振兴面临的主要挑战

尽管改革开放以来我国城乡融合发展的体制机制有明显改善,但还有诸多方面不能适应我国社会主义市场经济发展的需要。实现十九大提出的乡村振兴五大目标,面临巨大挑战。

第一,农业基础薄弱,实现产业兴旺任务艰巨。中国农业劳动生产率与西方发达国家的差距巨大,农业生产的劳动成本随着城市化进程正在加速提升。国际形势变化可能使中国农业现代化面临更大难题。国际区域性冲突总体呈减缓趋势,一些国家的农业生产力正在恢复,农产品自给能力增强。东欧、非洲及拉丁美洲的农业基础条件好,随着农业技术水平的提高,农产品产量迅速增加,出口能力增强。国际能源形势好转,农产品的能源转化趋势得到遏制,也增大了国际市场的粮食供给潜力。这些变化可能导致未来一个时期国际农产品价格低迷,并形成农产品进口压力,导致更多的农地退出耕作,一部分灌溉农业转变为旱作农业。发生这种变化将影响国家支农能力和农户的农业投资意愿,有可能延缓农业现代化进程。

第二,现有人口布局条件下,实现生态宜居的目标难以逾越。在生活方面,目前我国涉农村庄平均常住人口规模1200多人,要让每一个村庄达到上水清洁、排污环保、垃圾无害处理、道路有效维护,使之符合城市标准,投入将十分巨大,后续维护在经济上无可持续性。在生产方面,中国不可能退回到小农自然经济状态。在维持现有农产品总规模适应人口增长而适度增长的前提下,农业生产中实现大田无公害的底线标准,需要改变小农生产方式,推进适度规模经营。建立循环农业,实现高标准的生态安全标准,在5000亩以上经营规模时才可能获得财务上的可持续性。显然,为实现生态宜居目标,需要城乡经济结构有一个大的调整。

第三,历史包袱沉重,利益关系错综复杂,乡村治理面临多重制约。乡村有效治理的根本任务是建立适应乡村现代化要求的公共服务体系。我国城乡区划不合理导致大量城市公共服务由乡村经济组织和农民负担。政府公共财政未实现城乡全覆盖,导致农区村庄的公共收支不规范,公共服务水平低。乡村自治组织设置总人口规模层次上过高,覆盖人口数量过大,自然村层次上的乡村熟人共同体难以发挥作用,乡贤发挥作用的机制存在缺陷。解决这些问题尚需出台重大改革措施。

第四,乡村社会结构处于转型时期,乡风文明水平提升面临复杂难题。在农民进入现代社会分工体系的过程未完成前,乡村共同体的主导价值准则及行为规范不可能与社会主义市场经济的要求完全匹配。学校、体育场所、图书馆和博物院等文化教育设施建设及维护对最低规模的要求,与村庄的人口规模不相匹配,小规模教育文化设施对村民吸引力不够。土地制度方面的缺陷诱导及学校布局难题,对农民住房投资产生特殊影响,农民更多地陪送学龄儿童到市镇学校读书,更多地购买市政商品房,同时出于占地目的在家乡继续建造简陋房屋,对乡村景观文明的形成和维护产生极大负面影响。

第五,农民在农业全产业链中仍处于弱势地位,实现农民生活富裕的任务十分艰巨。小农+社会化服务虽然胜于小农+自然经济,但农民富裕问题并没有解决。农业发达国家的经验证明,如果没有专业农户主导农业全产业链,专业农户+社会化服务仍然不能解决农民富裕问题。农业发达国家的经验还表明,乡村旅游业对振兴农村的局限性很大;乡村发展起来的著名旅游目的地本质上是城市经济体,不能直接增加农民收入。农民富裕归根结底要靠农业综合效率提高及农民分享农业全产业链收入来实现,满足这两项条件还需要做出重大改革努力。农业专业化程度进一步提高以后,需要通过救助方式才能脱贫的人口转为城市人口十分必要,但我国城市房价高企,三、四线城市财力薄弱,实现这个任务需要多重改

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