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改革开放四十年的城乡关系:历史脉络、阶段特征和未来展望

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第一作者:吴丰华

作者简介:吴丰华,西北大学经济管理学院副教授,陕西 西安 710127,复旦大学理论经济学博士后流动站博士后;韩文龙,西南财经大学经济学院副教授,四川 成都 610074

人大复印:《社会主义经济理论与实践》2018 年 07 期

原发期刊:《学术月刊》2018 年第 20184 期 第 58-68 页

关键词: 城乡关系/ 改革开放四十年/ 阶段划分/ 乡村振兴/ 城乡融合  urban-rural relationship/ 40 years of reform and opening-up/ stage division/ rural revitalization/ urban and rural integration/

摘要:改革开放以来,中国城乡关系发展可分为四大阶段:城乡关系趋好阶段(1978-1984年)、城乡再度分离阶段(1984-2003年)、城乡统筹发展阶段(2003-2012年)和城乡全面融合发展阶段(2012年至今)。在市场化改革下,市场和政府的力量共同作用,制度破冰和创新改革同步推进,城乡居民共同努力,中国城乡关系呈现出独特的发展轨迹,经历了深刻变迁并得到了极大改善。本文提出了“改革参与缺失理论”以解释20世纪80年代中期至21世纪初的城乡分离和城乡差距扩大,并将城乡发展理论总结为“城乡发展目标理论—城乡发展路径理论—城乡发展对策理论”组成的理论体系。当前中国城乡发展的难点是户籍人口城镇化水平偏低和县域经济不发达,未来,必须要贯彻“以人民为中心”的城乡发展思想,坚持“五位一体”总体布局以破解五重城乡二元结构,深入推进实施乡村振兴战略,坚持发展城乡和促进城市发展并重的方针,着力振兴县域经济。

一、改革开放之初城乡发展的基础与改革开放以来城乡关系发展的总体图景

新中国成立之后,中国历经了三年国民经济恢复、“一化三改”和“一体两翼”的社会主义改造、人民公社化运动、“大跃进”、国民经济巩固调整和“文革”等数个大阶段、大事件,主线是计划经济体制的确立和不断调整。在新中国初创阶段,计划经济体制发挥了巨大作用:基础设施建设迅速发展,农业生产条件改变显著,相对独立完整的工业体系得以建立,综合国力和国际地位显著提升。但计划经济体制的弊端也逐渐显现,对城乡关系而言,改革开放前,除三年国民经济恢复时期和60年代初国民经济调整时期城乡关系呈现向好态势①外,“一五”时期基本是城乡阻隔、“大跃进”和“文革”时期基本处于“城乡隔离”状态,存在严重的问题:一是城市偏向型政策导致工农业不均衡增长。1978年,中国的工业和农业总产值分别是1952年的12.14倍和3.03倍②。而且,农业生产效率不高,1979年,中国每农业劳动力平均生产的谷物和肉类数量不仅远远低于美国、日本、英国和苏联等发达国家,也低于巴西、阿根廷等传统农业国,甚至低于菲律宾等经济落后国家③。二是城乡割裂严重。城乡间劳动力、资本等要素流动几乎停滞,城乡被割裂成两个缺乏联系的部门。城市和农村与市场的联系几乎被切断,城乡的市场经济理念发展几乎停滞。三是城市化进程缓慢。1949-1978年,中国工业与农业的产值之比由3∶7变为7.5∶2.5,但1978年,农业人口占总人口的比例仍然高达84.2%,甚至超过了1949年82.6%的水平,农业劳动力仍占总就业劳动力的70%,城市化率仅有17.92%,低于1960年19.75%的水平④。总体而言,计划经济体制强化了中国的城乡二元结构,呈现四方面特征:(1)工农业产品不等价交换;(2)城乡要素难以自由流动,大量农村富余劳动力沉淀在土地上;(3)农民没有自由择业权;(4)农村居民和城镇居民的权利和发展机会严重不均。正是在这种困难的局面下,中国城乡关系开始在市场化取向的改革大潮中探索出路。

1978年年底,党的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕,中央默许并推广了农民自发开展的家庭联产承包责任制改革,农村经济改革席卷全国。此后六年间,城乡收入差距不断缩小,城乡关系不断趋好。1984年10月,党的十二届三中全会召开,全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出下一阶段改革重点在城市。特别是1993年中国明确提出建立社会主义市场经济体制之后,城市快速发展,城乡发展再度分离,城乡差距不断拉大。2003年召开的十六届三中全会把统筹城乡发展列为国家五大统筹发展战略之首。2004年伊始,时隔十八年,中央再次把“三农”问题列为一号文件,此后不曾中断。这一时期,中央提出了构建城乡经济社会一体化新格局的战略目标,统筹城乡发展措施不断、两个反哺逐渐落实、新农村建设在全国范围内展开。此后十年,城乡差距在到达峰值后开始下降,统筹城乡发展成果初步显现。2012年11月,党的十八大召开,新时代开启。在以习近平同志为核心的党中央带领下,在全面建成小康社会的战略目标指引下,在五大发展理念的指导下,伴随着精准扶贫、美丽乡村建设、农业供给侧结构性改革等重大战略的实施,中国城乡关系持续好转、城乡差距持续缩小、城乡居民生活持续进步、城乡得以全面发展。2017年10月,习近平总书记在十九大报告中做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重大政治论断,中国城乡发展亦迎来新机遇,实施乡村振兴战略位列当前七大战略之一,并作为“贯彻新发展理念”的重要举措,成为“建设现代化经济体系”的核心内容。

改革开放四十年来,中国城乡面貌发生了根本且深刻的变化,农村土地制度和农业生产方式革新极大地解放了中国农民被长期压抑的巨大生产潜力和致富热情;技术创新促进农业生产力稳步提高,不仅解决了超过10亿人口的吃饭问题,更为中国经济起飞奠定了粮食安全基础;市场化取向改革改善了农村的资源配置和要素整合能力,农副产品及其加工业的发展使农业结构不断优化;农村劳动力不断转移到非农产业,并积极参与到城市化进程中,既提高了农村居民的收入水平,也提高了单位土地劳动生产率。问题与成就伴生,中国城乡发展也出现了城乡多重二元结构固化、城乡收入差距较大、城乡公共服务尚不均等、城乡文化鸿沟仍然存在等问题。对现实的更深刻的认识,应当来自对历史的梳理和探究。

二、改革开放以来城乡关系发展的阶段划分及演进过程

依据中国城乡关系自身的阶段性变化,以及党和国家对城乡发展的重大决策和部署为节点,我们可以将改革开放以来的城乡关系发展划分为四大阶段:城乡关系向好阶段(1978-1984年),城乡再度分离阶段(1984-2003年),城乡统筹发展阶段(2003-2012年)和城乡全面融合发展阶段(2012年至今)。

(一)第一阶段(1978-1984年):改革开放促进城乡关系向好阶段

面对计划经济执行过程中出现的严重问题,国家于1978年年底启动了市场化取向的改革。十一届三中全会做出了实行改革开放的重大决策。全会认为农业作为国民经济的基础还十分薄弱,提出了发展农业的一系列政策措施,并同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》等文件发到各省市自治区讨论和试行,随后正式发布。实践领先于理论,改革发轫自安徽省凤阳县小岗村,家庭联产承包责任制释放了农民的生产积极性。农村微观经济体制的变革在1980年9月召开的省市自治区党委第一书记座谈会上得到认可,中央在1981年以1号文件的形式给予肯定。到1983年年底,共有98%以上的农户实行了各种形式的承包责任制,其中实行包干到户的农户则达到94.5%⑤。

家庭联产承包责任制赋予了农民对土地的控制权、对生产的决策权和对收益的索取权,极大唤醒了广大农民的生产积极性,农业生产效率大幅度提高,粮食产量激增。1978-1984年,在播种面积小幅下降的情况下,小麦、水稻和其他粮食作物的总产和单产的年均增长率都远高于1970-1978年的水平。经济作物的种植面积虽年均增长5.1%,但实际产值年均增长高达14.9%⑥。

国家迅速跟进,顺应了市场化改革的内在要求和农民改革意愿,短时间内陆续铺开多项改革,促进了农业快速发展和城乡关系趋好。首先,国家提高粮食收购价格,直接帮助农民增收。1983年农副产品的收购价格比1978年提高了47.4%,1984年又同比提高了4%⑦。此举缩小了工农业剪刀差,理顺了农民、市民和国家间的分配关系,调动了农民的生产积极性。其次,价格改革要求市场放开。国家逐渐放开农村市场、发展多种经营,逐渐废除统购统销制度。1981-1985年,《中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组〈关于积极发展农村多种经营的报告〉》《中共中央、国务院转发国家农委〈关于开创社队企业新局面的报告〉》等文件先后颁布,突破了“以粮为纲”的单一产业政策和不准农村办工业的禁令,鼓励发展多种经营、乡镇企业和个体工商业。1983年,国务院先后转批了《关于改革农村商品流通体制若干问题的试行规定》《关于完成粮油统购任务后试行多渠道经济若干问题的试行规定》和《关于合作商业和个人贩运农副产品若干问题的规定》,国家基本恢复了基层供销社的合作商业性质和管理上的民主性、灵活性,放开了对吸收农民股金的限制。鼓励农村剩余劳动力从事商业、饮食、修理、运输业等。再次,1985年年初中央下发的1号文件《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定:“除个别品种外,国家不再向农民下达农产品统购派购任务,实行合同定购和市场收购”⑧。这标志着实行三十多年的粮食统购统销制度瓦解,市场交易替代计划供应成了粮食流通的主渠道⑨。同时,市场化变革倒逼农村经济组织架构做出适应性调整。1981年,四川省率先进行政社分开的改革试点。1982年年底《宪法》修改,规定乡镇是中国农村最基层的行政区域⑩。1983年,政社分开在全国推广,人民公社不再承担农村基层政权的职能,代由新成立的乡政府来执行,同时成立村民委员会办理农村居住地的公共事业和公益事业。到1985年6月,全国共建立9.2万个乡镇人民政府,82万多个村民委员会(11)。最后,市场化改革呼唤要素自由流动,放宽城乡间劳动力流动限制。1984年,《国务院关于农村个体工商业的若干规定》和《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》相继出台,放松了户籍壁垒的限制,允许农民外出经营和务工,解决了大批农村剩余劳动力的出路,中国城镇化进程也随之加快。

得益于中国农民的伟大探索以及党和国家的伟大改革,“三农”问题得到初步改善,城乡关系向好发展。第一,长期被压抑的农业生产潜力得到释放。1984年,全国粮食产量达到40731万吨,人均达400公斤,创造了历史最高纪录。1979-1984年,农业总产值增加172.1%,年平均增长8.4%(12)。第二,农村商品生产和商品经济逐渐恢复。农村专业户和多种形式联合生产的出现和发展,加速了中国农村经济由半自给自足的自然经济向商品经济的转化。截至1982年,全国共有大中型生产资料商场70个,营业额达5亿元;截至1984年,粮食的商品率达到了30%以上,农副产品的收购额比1978年增加了68%,集市贸易比1978年增加了280%(13)。农民非农收入明显增长,1978-1988年,农民非农收入占全部收入的比重由15%上升到36.6%(14)。第三,城乡收入差距持续缩小。得益于粮食产量增加、市场化定价和非农产业的收入提高,1978-1984年,农村居民人均纯收入从133.6元上升至355.3元,6年平均增幅高达16.17%(见图1)。而且,农村居民收入和消费增幅远超城市居民,1978-1985年,农村居民人均收入和消费增幅分别为169%和94%,而同期城镇居民收入和消费增幅分别只有98%和47%。城乡收入比从2.57∶1迅速缩小至1.71∶1(15)。第四,沉寂多年的城镇化再次启动。1978-1984年,因为知识青年和下放干部返城就业、高考恢复、城镇集贸市场开放和迅速发展、城市加大建设费用等多方面原因,中国城镇化一改多年徘徊不前的状态,从1978年的17.92%提高到1984年的23.01%(16)。

总体看来,改革开放带来了蓬勃动力,1978年年底到1984年,计划经济时代“三农”发展困难重重、城乡缺乏互动交流、城镇化停滞不前的局面正在发生明确而积极的变化,中国城乡关系在人民发起、高层采纳、政策破冰的诸多改革和利好推动下快速变革、趋向好转。

(二)第二阶段(1984-2003年):改革由农村转入城市导致城乡再度分离阶段

农村率先改革一定程度上“破坏”了计划经济时代形成的城乡稳态,对城市形成了巨大冲击,从而倒逼城市开展改革,以适应农村改革。改革从农村转向城市,契合多种逻辑:一是契合市场经济追求效率的逻辑。城市的资源聚集度更高、规模经济性更强、知识溢出更加普遍,市场取向改革(无论是改革制定者、参与者、受益者)要追求最大回报,而相较于农村,城市能够提供给改革更大的回报。二是契合了中国由易到难、由点到面的渐进式改革逻辑。三是契合了市场化改革下中国“二元结构”变化的逻辑,改革从城市进入农村,体现了城乡力量对比的变化。当然同时,破解“三农”问题的改革也在推进。

在城市改革和发展方面,1984年10月,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“现在面临的任务,是在继续深入搞好农村改革的同时,加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐”,“坚决地系统地进行以城市为重点的整个经济体制的改革,是当前中国形势发展的迫切需要”。此后,各项改革在城市全面开展:城镇居民收入分配体制改革改变了企业内部的工资分配形式,充分调动了城市职工的生产积极性;国有企业改革经过了“放权让利”改革(1978-1984年)、“两权分离”改革(1984-1992年)、产权制度改革(1992-2003年)三个阶段,逐渐了打破了国有企业一统天下的局面,初步形成了优胜劣汰的竞争机制;非公有制企业经过了政治高压下的艰难起步(1978-1982年)、夹缝中求生存(1982-1997年)、跨越式发展(1997-2003年)三个阶段,发展迅速(17)。

在农村改革和发展方面,一方面,国家在这一阶段也采取了一系列改革措施,以改善城乡关系。另一方面,中国农民的伟大创举也带动了“三农”进步。

承接上一阶段的价格改革,国家先后进行了6次较大规模的价格调整,提高了粮食、棉花等18种主要农业及副业产品和肉类等8种副食品及其有关制品的价格。1992-1994年,国家出台了对粮、煤、油、运输四大类影响重大的产品的调价措施,其中粮食和棉花的价格在1994年分别提高了51%和40%,调价总金额超过600亿元。20世纪90年代中期之后,面对粮食企业亏损严重、粮食价格形成机制不完善、国家对粮食调度不灵等问题,自1997年起国家深化粮食流通体制的改革。

乡镇企业的快速发展是带动这一阶段城乡关系进步的主要内部动力。中国农民在历史的各个时期都有着伟大的创造。从产业维度看,乡镇企业包括第一、二、三产业;从所有制维度看,它既囊括乡镇和村集体性质,也包含个人或私营性质;从经营形式看,它包括承包、租赁、托管、集体、股份合作等。乡镇企业开辟了农村广阔的生产门路,拓展了农村剩余劳动力转移的出路,大大增加了农民收入。更为重要的是,乡镇企业作为一种根植于农村的非农产业,为中国工业化开辟了独特道路。

这一时期,乡镇企业获得了迅速发展。1978-1988年,中国乡镇企业从152.42万个增加至1888.16万个,总产值从493.07亿元增加至6495.66亿元,分别提高了11.4倍和12.2倍(18)。1986年,全国乡镇企业总产值为3472亿元,首次超过了农业总产值(3010

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