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基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析:以英国为鉴

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第一作者:叶裕民

作者简介:叶裕民,戚斌,中国人民大学公共管理学院;于立,Geography and Planning,Cardiff University

人大复印:《农业经济研究》2018 年 07 期

原发期刊:《中国农村经济》2018 年第 20183 期 第 123-137 页

关键词: 英国/ 乡村土地/ 增减挂钩/ 内生性发展/ the UK/ rural land/ land use policy/ endogenous development/

摘要:本文对比了中国与英国城市化过程中在乡村农地保护与建设用地利用上的政策选择。中英两国在农地利用上都采取了严格的耕地保护制度,并在耕地保护下寻求功能多样化发展;在建设用地利用上,不同于英国巩固与增加乡村建设用地,中国乡村建设用地利用以保证向城市供给为主要方向。本文还解释了中国乡村出现“无发展的增长”源于政治要求下的被动增长和城乡互动中乡村生产资料的减少,据此提出需要认识到乡村发展的阶段性,构建乡村建设用地增减挂钩政策,并配套相应制度,以达到保留乡村生产资料、激发乡村发展活力的目的。

一、引言

改革开放以来,集中资源发展城市的战略保证了中国城市化进程的快速推进,但随之而来的是城乡差距逐渐拉大,乡村问题开始显现。中国城镇化率从1978年的17.9%快速提高到2016年的57.4%①。短时间内的快速城市化带来了不可避免的社会矛盾,成为经济社会进一步发展的瓶颈,特别是城乡差距拉大,已经是社会进步中不可绕过的难题(余之祥,2015)。党的十九大提出,中国新时代的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。最大的发展不平衡是城乡发展不平衡,最大的发展不充分是乡村发展不充分,乡村发展与进步迫在眉睫。

为应对城乡发展不平衡和乡村发展不充分的问题,政府持续加大强农惠农富农政策力度,扎实推进农业现代化和新农村建设,实施乡村振兴战略。2013~2018年历年中央“一号文件”都提出,通过深化改革增强农村发展活力,激活农业农村内生发展动力,适应新时期农业农村发展要求。党的十九大报告明确提出要实施乡村振兴战略,决胜全面建成小康社会。

尽管中国政府部门高度关注乡村发展战略,但是,中国乡村发展始终步履维艰,难以摆脱城乡发展失调的桎梏,特别是乡村快速变迁与发展乏力共存的问题,一直是乡村规划和建设中难以攻克之处。已有研究探讨建立城市与乡村的良性互动关系,以城乡建设用地增减挂钩模式提高乡村发展能力,为乡村发展提供较为充裕的资金,但忽视了由此带来的乡村建设用地流失问题(陈锡文,2004)。本文拟在借鉴英国城乡关系和乡村发展模式的基础上,从土地管制视角切入,分析中英两国乡村发展政策选择的异同,解析中国乡村发展困境的内在原因,并对其逻辑进行解释,最终在中国政策框架下提出可行的建议。

二、中英两国城市化进程比较——近似的道路选择

英国通过14世纪开始的商业革命和海外殖民资本积累,再经17世纪的农业革命和随后的第一次工业革命,于18世纪中期率先开始了城市化进程(金碚,2015)。但由于国土面积小,人口密度较大,英国在城市化过程中对农业形成了强烈的挤出效应。因此,英国城市化进程的特点是以牺牲农业为代价,集中力量发展工业,走工业替代农业的发展道路(秦宏、李嘉晓,2009)。

自新中国建立以来,由于特殊的重工业优先发展战略、计划经济体制和城乡分割的二元户籍制度,中国城市化进程严重滞后于工业化发展。要素禀赋与发展目标的矛盾使中国采取计划主导的重工业优先发展战略,以牺牲乡村为代价,造就了一批成功的城市(李天华,2003)。

中英两国在城市化初期选择了类似的发展模式。在城市化进程中,不可避免的经济社会矛盾接踵而至,使两国也面临较为类似的城市化问题。其中,城乡矛盾愈演愈烈,乡村发展滞后问题尤为突出。但不同的是,中国的城市化推进速度明显快于英国。如图1所示,城镇化率从20%增长到50%,英国用了近半个世纪,而中国仅历时24年就实现了城镇化率从24.5%到50%的增长,导致一系列问题在短时间内集中爆发。相比而言,中国面临更为严峻的城乡发展不平衡问题,需要更具战略性、针对性和综合性的举措予以应对。

图1

中英城市化发展时间对比

资料来源:英国1998年、2010年、2015年数据来自世界银行城市发展数据库;中国1978~2015年数据来自《中国统计年鉴2016》(国家统计局编,中国统计出版社出版,2016年);中国1949年数据和英国1760年、1800年、1850年、1890年、1939年和1959年数据来自《中国城市经济社会年鉴》(中国城市经济社会年鉴理事会编,中国城市经济社会出版社出版,1991年)。

中英两国在应对乡村发展滞后问题上具有相似性,都是以乡村规划为调控手段,以政策促进乡村进步与发展。乡村规划是政府优化乡村地区资源配置的重要手段,而土地作为乡村发展空间载体的直接抓手,始终是规划政策的具体实施对象。其中,农地与建设用地又直接关系到乡村地区产业发展,因此是乡村土地中最为关键的部分,自然也成为政策制定中重点关注的领域。

尽管中英两国都以乡村规划的手段应对乡村发展滞后的问题,但采取的策略却有所不同。中国在快速城市化背景下,为避免城乡差距拉大,对乡村提出快速发展的要求,造成中国乡村发展过度追求经济效益,对社会效益和文化多样性挖掘不足。同时,国家对土地指标的刚性管控和城乡建设用地增减挂钩制度又将城市的快速扩张建立在缩减乡村发展用地之上,造成乡村不得不用城市规划的理念在有限的土地上寻求效益最大化。针对此,政府提出培育乡村发展新动能,希望以此实现中国乡村的复兴和文化的传承,通过实施乡村振兴战略,打造人与自然和谐共生发展新格局。反观英国,在乡村发展中体现出较高的自由裁量权和较为丰富的发展形态。英国乡村地区的发展不与城市发展挂钩。一方面,乡村地区不必紧跟城市快速发展的步伐,可以追求田园风光与生态和谐;另一方面,城市扩张不以缩减乡村建设用地为代价,乡村拥有较为充足的发展用地。这虽然造成英国乡村发展速度较慢,却较好地保留了乡村形态,形成了以田园风光和自然景观为特征的乡村空间。

三、中英两国在乡村发展中土地政策的异同

中国与英国具有不同的制度环境和空间形态,在不同的发展诉求下采取针对性的乡村土地政策。虽然发展背景不同,但是两国在农地保护上的方向选择极其相似,不过在建设用地利用上产生了截然不同的政策选择,形成了不同的乡村发展模式。

(一)中英两国在农地保护上方向选择的一致性

中国和英国同样面临人地矛盾尖锐的问题,粮食安全问题备受关注。为此,两国政府都强调保护国内农业生产和创建自给自足的农业经济,加强对于耕地保护的重视。图2显示,在20世纪60年代,中国与英国人均耕地面积仅为世界平均水平的40%。自1960年至今,两国人均耕地保有量相当,一直低于世界平均水平,且呈现下降趋势。由此可见,两个国家在发展中都面临日益突出的人地矛盾,保障国家粮食安全显得更为严峻。

1.英国在乡村耕地保护中的政策体现出阶段性,具有明显的问题导向,从严格保护耕地逐步转向耕地保护与休闲娱乐并举。

(1)第一阶段:强化对耕地的保护。19世纪末,英国完成了工业革命,凭借其经济和技术实力,在“自由经济”理念下推行自由贸易和市场竞争。在农产品方面也是如此。受此影响,英国从工业革命之前的重要粮食生产国转变成为进口国。20世纪初,英国的粮食进口率已上升到70%(Gilg,1996)。两次世界大战期间,英国的粮食来源无法得到保障,粮食紧缺暴露出了英国粮食依赖进口的弊端。这使英国政府充分认识到农业发展和耕地保护对于一个岛国的重要性(于立,2016)。二战结束后,人们强烈呼吁出台农业保护政策(Winter,1996),为此,英国调整经济发展战略,开始强调保护国内农业生产以及创建自给自足的农业经济(Marsden and Murdoch,1993)。

图2

1960~2016年中国与英国人均耕地面积变化情况

资料来源:世界银行农业与农村发展数据库。

为了避免城市蔓延对农村土地的侵占,从而对粮食安全产生威胁,英国政府建立了一系列制度。例如,通过颁布“绿化带”政策保护农业用地和农村土地(于立、那鲲鹏,2011)。“绿化带”②的概念是由大伦敦区域规划委员会于1935年首次提出的,所覆盖的土地性质包括农业发展用地和农村建设土地。1947年《城乡规划法》要求地方政府在编制规划时设置“绿化带”来管控城市建设用地蔓延,从而保护农业用地和农村土地。除了颁布“绿化带”政策,英国政府还设置了“国家公园”来保护农村地区的景观,并保持农村土地的性质。1949年颁布的《国家公园与乡村通达法》要求英国政府设置“国家公园”及其管理机构,以保护乡村土地和自然景观。此外,英国政府还通过设立“杰出的自然景观地区”保护具有特色的、国家级的自然景观地区。

为了应对国内农产品储备不足,1947年英国颁布了《农业法案》(Agriculture Act),确立了农业补贴政策。该法案前言中写道:“国家具有持续和有效的粮食生产能力是国家利益的一部分”(Gilg,1996)。这种以生产为核心的态度确定了乡村地区的首要功能是保证粮食供应安全,在提高产量的同时降低农产品价格,提高在国际市场上的竞争力(闫琳,2010)。英国政府不仅加大了对农业部门的直接经济补贴,还出台了一系列农业鼓励政策,以鼓励农业研发和技术推广(Britton,1990; Murdoch,2006)。在这个阶段,英国政府的乡村规划政策主要是强化对耕地的保护。

(2)第二阶段:聚焦如何缓解休闲娱乐开发与自然资源保护之间的矛盾。20世纪60年代,作为欧盟的前身,欧洲六国(意大利、法国、德国、荷兰、比利时和卢森堡)成立了欧洲共同体,创立了农业领域支持体系,实施“共同农业政策(CAP)”。其目的是帮助各成员国从二战中恢复国力,尤其是应对战后欧洲各国国内日益增长的粮食需求(闫琳,2010)。欧洲共同体的创立减少了欧洲发生战争的威胁,英国的农业政策和农村经济逐步发生了变化。乡村经济已经不再被“以土地为基础的生产部门”所主导(Winter and Rushbrook,2003),乡村地区开始转变为综合生产和消费型地区。

人们对生活质量的追求和对自然美景的向往使乡村的消费价值开始显现。二战之前,英国的大城市出现了城市拥挤及城市蔓延现象。随着英国经济的恢复和发展,城市居民可支配资金日益增多,在享受城市现代生活的同时,人们更向往回归自然的乡村美景。越来越多的人开始关注对乡村自然景观的保护以及乡村地区的通达性。这种萌芽于20世纪50年代的思潮到了70年代已成为人们的共识。公共资源均等化使得大城市与乡村居民在享受公共服务上不再存在很大的差距,“逆城市化”现象逐渐出现(于立,2016),乡村地区成为迁徙目的地(Marsden and Murdoch,1993)。1995年,有45%的英国居民希望生活在乡村。1993~2000年,英国乡村旅游人数增加了50%(Howkins,2003)。

随着英国乡村向“消费主导型经济”转型,政府开始关注乡村地区休闲娱乐开发与自然资源保护之间的平衡。由于实施“共同农业政策”的成员国之间仍存在粮食价格的竞争,英国在确保粮食安全和恢复国力的同时,也受到本国农业劣势的影响,农产品价格开始下滑,农业补助逐渐减少。为了应对收入下降,农民开始挖掘乡村多样化的价值(闫琳,2010)。20世纪80年代后期,58%的农场主的收入不再局限于单一的粮食作物种植,收入的多样化开始出现。乡村产业的多样化促使人们反思乡村的含义,提出“农业生产不再构成乡村经济的基础……乡村地区能够支持一系列更为广泛的经济活动”。同时,人们对于乡村价值的理解也发生了重大的变化。随着乡村旅游、休闲产业的迅速发展,乡村田园风光成为人们希望在乡村进行多种方式消费的基础,乡村更具“消费性价值”(Gallent et al.,2008)。英国乡村开始从“生产主导型经济”向“消费主导型经济”转变。因此,对乡村风光和自然环境的保护成为英国乡村发展政策的核心。1986年农业法案修编要求注意“保护自然风景和提升乡村舒适度,促进公众对乡村地区的喜爱”。1987年英国环境部(DoE)颁布的文件明确指出,乡村政策的目标已经从“保护农业经济和耕地”转变成“平衡乡村地区的自然环境质量与乡村社区的生活质量”(Cullingworth and Nadin,2006)。在这个阶段,政策逐步聚焦如何缓解休闲娱乐开发与自然资源保护之间的矛盾。

2.中国正处于对乡村耕地实行严格保护的阶段,并在耕地保护下寻求多样化发展。1958年中国耕地为11200万公顷(李雪芬,2008),到1978年下降为9939万公顷,1985年当年减少了160万公顷③。耕地的快速减少引起中国政府的高度重视,政府出台了一系列政策保护耕地,制止滥用和破坏耕地行为④。但当时经济发展与耕地保护之间的矛盾并不尖锐,加上改革开放和家庭联产承包责任制实施带来粮食增收,耕地减少的问题并不突出(唐健,2006)。随着耕地连年减少,中国政府开始对土地管理体制进行思考研究,于1986年颁布了《土地管理法》,以保护耕地为核心订立行为规范,并成立了国家土地管理局;随后,全国各地相应组建土地管理机构,建立以耕地保护为核心的土地利用规划管理制度,通过计划指标控制非农建设占用耕地,并探索建立农地复垦制度以推动耕地的补充(叶红玲,

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