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改革开放40年我国职业教育政策体系述评

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第一作者:孙翠香

作者简介:孙翠香(1975-),女,山东德州人,天津职业技术师范大学职教学院教授,硕士生导师,教育学博士,研究方向为职业教育基本理论与政策、教师教育、教育评估

人大复印:《职业技术教育》2018 年 07 期

原发期刊:《职教论坛》2018 年第 20182 期 第 70-80 页

关键词: 改革开放40年/ 职业教育政策/ 政策体系/

摘要:改革开放40年间,我国每年颁布的职业教育政策数量逐年上升,且上升趋势强劲。目前已形成了国家层面通过法律、法规、规章进行宏观规划设计,教育部门通过决定、意见等从中观和微观层面对职业教育内外关系进行调整的职业教育政策体系。从变化态势上分析,改革开放40年间先后出现了五次职业教育政策数量峰值,不同主体颁布的职业教育政策在数量及内容上各有其特征和趋势。分析我国职业教育政策体系,发现政府的主导趋势日益加强,“跨部门”联合颁布政策特征较凸显;未来我国职业教育政策体系建设应着力进一步完善职业教育政策体系内部结构,增加关于职业教育政策执行过程及效果的监督和评估政策;应进一步加强不同部门之间贯穿整个政策过程的“合作”,以凸显不同部门之间的“协同增效”价值;还应进一步加强政策之间的相互衔接与关联,规避相互掣肘现象。

中图分类号:G710

文献标识码:A

文章编号:1001-7518(2018)02-0070-11

一、问题的提出

改革开放40年,我国到底颁布了多少职业教育政策?这些职业教育政策都围绕什么主题、要解决什么问题?在整个改革开放40年间,各政策颁布主体发布职业教育政策是否有规律和特点?40年间我国职业教育政策从整体上呈现什么发展和变化态势?未来我国职业教育政策体系应实现哪些突破?要回答上述系列相关问题,就非常有必要对我国职业教育政策体系做一关注和分析。职业教育政策体系问题,不仅是职业教育政策理论需阐释清楚的问题,而且还是职业教育实践需厘清的问题,其原因在于,目前我国职业教育政策的理论研究,相对来说还处于理论建构及理论初步形成阶段,而对我国职业教育实践而言,职业教育政策是规范、有效开展实践的前提和基础。由此,从整体上探析改革开放40年我国职业教育政策体系的形成和发展,有助于我国职业教育政策理论体系的构建以及职业教育改革实践的推进。

二、逻辑切入点与研究边界确定:职业教育政策及职业教育政策体系的内涵界定

(一)职业教育政策内涵:确定职业教育政策体系的逻辑切入点

要研究我国职业教育政策体系,首先需对职业教育政策的内涵予以厘清,这也是研究职业教育政策体系的逻辑切入点。目前,学界对于职业教育政策的内涵界定尚未形成主流观点,笔者认为,“职业教育政策”从本质上来讲,应符合如下要件:首先,职业教育政策的制定主体是国家权威机构、政党及其他政治集团、团体,主要是指国家立法机构、各级政府、教育行政部门等负有教育法律或行政责任的组织和团体。因此,职业教育政策的制定主体是多元的。其次,职业教育政策的目的在于确定和调整职业教育领域的各种利益关系,通过调整职业教育领域各主体的利益关系从而达成特定历史阶段的职业教育目的、解决特定时期的公共职业教育问题。再次,职业教育政策不仅体现为静态的“行为规范/准则”、解决公共职业教育问题的谋略和措施,而且还体现为主体服务于特定目标而采取的一系列活动、政治行为及其过程,因此,职业教育政策是静态文本与动态实践过程的统一。最后,职业教育政策具有权威性和强制性。职业教育政策是一种“行为准则”或“行为规范”,职业教育政策规定着政策对象应做什么和不应该做什么,规定着哪些行为受鼓励、哪些行为被禁止,因此,职业教育政策具有权威性和强制性,职业教育政策必须被政策对象所遵守和执行。

概括而言,职业教育政策是指由国家权威机构、政党及其他政治集团、团体制定的,旨在调整职业教育领域各主体的利益关系从而达成特定历史阶段的职业教育目的、解决特定时期的公共职业教育问题的,具有强制性和权威性的政策文本及其动态实践活动和过程。基于此,“职业教育政策”主要指全国人大、各级政府、教育行政部门等负有教育法律或行政责任的组织和团体制定的,以各种法令、条例、决定、意见、通知等形态呈现的政策文本及其动态实践活动和过程。具体而言,职业教育政策既包括位阶层次较高的、可作为司法裁判依据的、由立法部门通过立法程序制定并实施的教育法律和法规,又包括位阶层次相对较低的、由各级政府和教育行政部门制定的规章、制度、条例等,因为从本质上讲,教育法律法规和教育条例、规章都是基于要调整一定时期内的教育利益关系,由公权力机关颁布实施并且具有一定强制力和约束力的行为准则。前者诸如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》中涉及职业教育改革与发展的相关法律条款、法规等,这些教育法律法规层面的职业教育政策是具有法律效力的、影响范围广的、经过实践检验较为成熟稳定的教育政策;后者如《教育部关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》(2006)、《关于大力发展职业教育的决定》(2005)、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(2014)等,尽管是以意见、决定等形式颁布实施的,但同样是由公权力机关颁布实施的、具有强制力的职业教育政策。

(二)广义与狭义职业教育政策体系的内涵:确定研究逻辑展开的边界

明确职业教育政策体系的内涵是确定职业教育政策体系研究边界的前提和基础。职业教育政策体系有广义和狭义两种内涵。

从广义上来看,我国职业教育政策体系是指我国颁布的一系列涉及职业教育发展与改革的所有职业教育政策的总和,既包括国家宪法和法律体系中涉及职业教育发展的法律、法规、条例等,还包括由各级政府或教育行政管理部门及相关部委颁布的、涉及职业教育发展和改革的各种规定、通知、意见等。诸如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》中均有涉及职业教育改革与发展的相关法律条款、法规、实施条例;再如《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》等国务院颁布的条例,其条款和规定也都涉及职业院校的相关工作,因此,这些法规也可以归属广义的职业教育政策体系,也就是说,上述法律、法规或条例等,并不是专门针对职业教育改革与发展的,但又与职业教育改革与发展密切相关,因此,可以将其看作是广义的职业教育政策体系的范畴。

与广义的职业教育政策体系不同,狭义的职业教育政策体系是专指由我国立法机关、各级政府、教育行政管理部门(或联合相关部门)制定颁布的专门针对职业教育改革与发展的一系列法律、法规、规章、规定等。诸如《中华人民共和国职业教育法》,该法是由全国人民代表大会常务委员会作为立法主体于1996年9月颁布实施的、专门针对职业教育改革与发展的职业教育法律;再如国务院颁布实施的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)、国务院七部委颁布的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》(2004)、国务院颁布的《关于大力发展职业教育的决定》(2005)等,均属于专门针对职业教育改革与发展的狭义的职业教育政策体系范畴。为了更全面、客观分析职业教育政策体系,本文采用广义的职业教育政策体系的内涵,但需说明的是,鉴于地方各级政府、各政治团体等制定的职业教育政策数量过于复杂和庞大,本文仅以改革开放40年间(1978-2017年)国家层面和中央部委颁布的职业教育政策文本为分析对象,力图从整体上描述我国职业教育政策体系。

三、改革开放40年我国职业教育政策体系:态势及特征分析

根据不完全统计①,改革开放40年间(1978-2017年),全国人大、中共中央、国务院、教育部(或联合其他部委)等立法机构和部门颁布的各类职业教育政策多达692项,这些由不同立法机关、中央政府、部委颁布的职业教育政策构成了我国庞大而复杂的职业教育政策体系。整体而言,我国职业教育政策体系从数量上来看呈日益丰富态势,国家层面上,不仅每年颁布的职业教育政策总量在逐年上升,而且纵向来看40年间上升趋势非常强劲(见图1),例如,我国职业教育政策已从1978年全年颁布4项政策增加到2017年全年颁布政策45项,仅从数量上判断就增加了10倍;从主题上来看,也日益丰富和多样化。

图1

1978-2017年我国颁布的职业教育政策数量统计图

(一)改革开放40年我国职业教育政策整体演进态势及特征分析

1.改革开放40年间先后出现了五次职业教育政策数量峰值。从职业教育政策的五次峰值情况来看,进入新世纪之前,职业教育政策数量出现两次峰值②,第一次职业教育政策数量峰值出现在1986年,这一年由原国家教委颁布的职业教育政策多达20项,且这些政策多是关于中等专业学校的招生、教学计划、教材、教师职务、毕业生、学校经费、学校设置等微观层面的主题,如《关于成立全国中等专业学校十二门学科课程组的通知》(1986.1)、《关于今年继续执行〈一九八五年普通中等专业学校招生规定〉的通知》(1986.3)、《关于制定和修订全日制普通中等专业学校(四年制)教学计划的意见》(1986.4)、《贯彻执行〈关于高等学校和中等专业学校教材价格问题的请示报告〉的通知》(国家教委联合七部委,1986.4)、《关于颁发〈普通中等专业学校设置暂行办法〉的通知》(1986.10)等。笔者认为,1986年职业教育政策数量峰值,是继1985年5月中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》中对职业教育的整体形势研判——“职业技术教育恰恰是当前我国整个教育事业最薄弱的环节”之后,原国家教委等部委就职业教育领域开展的涉及诸多微观领域但又是关键要素的职业教育治理举措,而这一时期要解决的核心问题是要“调整中等职业教育结构”,真正从观念解放、人才培养、企事业单位积极性的调动、师资培养等方面切实推进职业教育的发展,真正发挥职业教育作为培养社会主义现代化建设所需人才的“不可或缺”作用。

第二次职业教育政策数量峰值出现在1993年,全国人大、中共中央、国务院和国家教育委员会等部委先后颁布了20余项职业教育政策,且这些政策的主题既包括《教师法》的颁布与贯彻实施、职业教育发展规划等宏观层面,也包括中等专业学校专业目录、专业设置管理、教材规划,以及职业中学校长职责及岗位培训等微观层面。20世纪90年代初是中国经济改革和社会转型的重要起点,在1992年初邓小平南行讲话及中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制这一大背景下,中国经济领域的改革极大地促动了教育领域的改革,聚焦到职业教育领域,“中等教育结构问题”已得到初步解决,职业教育面临的新问题是如何稳固与提升职业教育办学及培养人才质量,如何与其他各级各类教育形成衔接有序、比例合理的教育体系,以及如何更好地满足我国社会主义市场经济及现代化建设对人才的总体布局需求等,基于解决上述问题的考量,国家层面出台了一系列职业教育政策。从职业教育政策的层次来看,这些政策中,既有法律层面的政策《中华人民共和国教师法》(全国人大,1993.1)、《中华人民共和国科学技术进步法》(全国人大,1993.7),也有中共中央、国务院颁布涉及宏观层面职业教育改革与发展的政策,如:《中国教育改革和发展纲要》(1993.2)、《关于贯彻实施〈中华人民共和国教师法〉若干问题的通知》(国务院,1993.11),还有国家教育委员会单独或联合其他部委颁布的涉及中观或微观领域的政策,如《关于印发〈关于普通中等专业学校专业设置管理的原则意见〉的通知》(1993.3)、《关于颁发〈普通中等专业学校专业目录〉的通知》(1993.3)、《关于印发〈关于职业技术教育教材规划工作的意见〉等文件的通知》(1993.5)、《关于发布〈全国职业中学校长主要职责及岗位要求(试行)〉的通知》(1993.12)等。其中,《中国教育改革和发展纲要》(1993.2)初步确定了20世纪90年代至21世纪初职业教育发展和改革的蓝图,提出了职业教育在20世纪末的发展目标,“高中阶段职业技术学校在校学生人数有较大幅度的增加,未升学的初中和高中毕业生普遍接受不同年限的职业技术培训,使城乡新增劳动力上岗前都能得到必需的职业技术训练。”[1]并从体制改革、师资队伍建设、质量提升及教育经费保障等方面提出了具体的战略,这一改革蓝图成为之后若干年内指导职业教育改革和发展的指针和行动指南。

第三次职业教育政策数量峰值出现在进入新世纪后的2006年。进入新世纪,随着我国经济社会的快速发展,特别是受高校扩招这一政策的影响,普通教育发展迅速,而职业教育仍是教育系统发展的“薄弱环节”,面临许多新问题,诸如:职业教育发展不平衡、教育经费投入不足、办学条件差、体制机制阻碍大、所培养的人才质量不能适应快速发展的经济社会需求等,为了解决上述问题,国务院于2005年1月出台《关于大力发展职业教育的决定》,对职业教育定位、宗旨、基础能力建设与质量提升、体制改革、行企校合作、教育投入等多个方面在“十一五”期间的改革与发展进行了整体规划和设计。在上述背景下,2006年,以教育部(或联合其他部委)为主颁布的职业教育政策数量出现了新世纪后的第一个小高峰,也是改革开放40年我国职业教育政策数量出现的第三次峰值,这一年,国务院、教育部(或联合相关部委)先后颁布了29项职业教育政策。从主题上来看,中共中央和国务院在这一年颁布或转发的政策多集中于宏观层面的大政方针,诸如《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等,而由教育部(或联合其他部委)颁布的职业教育政策主题则集中于国家示范性高职院校建设计划、中等职业学校教师素质提高计划、职业院校“工学结合”及教师企业实践制度、贫困家庭学生助学及资助制度等。特别值得一提的是,作为“十一五”的开始之年,教育部和财政部联合颁布的《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展

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