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雄安新区高质量发展的战略选择

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第一作者:李国平

作者简介:李国平,宋昌耀,北京大学政府管理学院 北京 100871

人大复印:《区域与城市经济》2018 年 08 期

原发期刊:《改革》2018 年第 20184 期 第 47-56 页

关键词: 雄安新区/ 高质量发展/ 京津冀协同发展/ Xiong'an New Area/ high-quality development/ coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei/

摘要:雄安新区是千年大计、国家大事,高质量发展是雄安新区开发建设的内在要求。为实现雄安新区的发展定位,雄安新区应当采取优质承接战略、枢纽城市战略、创新发展战略和智慧宜居战略等四大战略,从而实现高质量发展。积极承接非首都功能疏解是雄安新区高质量发展的前提,打造枢纽城市是雄安新区高质量发展的基础,创新发展是雄安新区高质量发展的动力,智慧宜居是雄安新区高质量发展的落脚点。雄安新区的高质量发展将加快京津冀协同发展战略实施,也将对国内外新区新城建设提供示范与参考。

雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,其设立是集中疏解北京非首都功能、探索人口经济密集地区优化开发新模式、调整优化京津冀城市布局和空间结构、培育创新驱动发展新引擎的历史性战略选择[1]。作为千年大计、国家大事,雄安新区的设立所体现的重大现实意义和深远历史意义在客观上要求其高水平建设、高效率运营和高质量发展。纵观历史,从改革开放之初的“深圳速度”到如今的“雄安质量”,国家级新区发展焦点的变化既是党的十九大报告强调的作为新时代基本特征“经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的具体示范和区域注脚,更是改革开放40年后我国经济和社会发展的诉求更迭和自信彰显。当下,如何实现雄安新区的高质量发展、持续推进“雄安质量”,需要深入研究。

一、高质量发展是雄安新区建设的内在要求

高质量发展是我国新时代经济和社会发展的基本特征。改革开放以来,我国经济在经历工业化初期、工业化中期和工业化成熟期后开始向工业化发达期过渡阶段转变。2017年,国内生产总值中第三产业增加值比重达51.6%,常住人口城镇化水平达58.52%,人均国民收入也已经接近中等偏上收入国家的平均值,国民经济和社会发展的各个方面实现了巨大的突破和跨越[2]。然而,我国数十年的高速度增长所依赖的是以低价生产要素为基础、以破坏生态环境为代价的高投入、高消耗、高污染的发展模式,这种发展模式在新时代已经难以为继并面临着潜在危机,GDP增速的放缓正是这一发展模式弊端的体现。因此,实现高质量发展、推动新旧动能的转换在整个国家层面已经迫在眉睫、呼之欲出。

党的十九大报告指出,新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一主要矛盾的概括既是对我国当前经济和社会发展的主要特征、关键问题的精炼总结,也暗示着未来我国实现社会主义现代化的破解方向。毫无疑问,高质量发展是实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展,是实现创新驱动、区域协调、城乡统筹、基本公共服务均等化的发展,是实现生产、生活、生态共生共荣的发展。其中,区域协调、局部优化、重点推进是区域经济高质量发展的重要特征,开发强度较高的东部地区的国土空间优化开发已经成为高质量发展的主要命题[3]。在新时期,以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区是实施区域协调发展战略的重点内容。

雄安新区是我国新时代区域协调、空间优化的样板,而高质量发展是雄安新区开发建设的内在要求。第一,雄安新区现有开发程度较低、发展空间充裕,具备高起点开发、高标准建设的基本条件。第二,雄安新区地处北京、天津、保定腹地,区位优势明显、交通便捷通畅、生态环境优良、资源环境承载能力较强,这些客观基础和优势有助于促进雄安新区的高质量发展。第三,雄安新区经济发展水平与北京、天津等地具有一定差距;所处的京津冀地区严重缺水,河北省人均水资源量只有307立方米,仅为全国平均水平的1/7,远低于国际公认的500立方米的极度缺水标准[4];而雄安新区所依托的白洋淀的水质属于Ⅴ类和劣Ⅴ类[5]。这些劣势在客观上要求雄安新区推动高质量发展,以缩小与经济发达地区的差距。

此外,建设雄安新区作为区域协调发展战略的落实举措对其他城市的高质量发展具有重要意义。一方面,雄安新区将承接大量非首都功能,这对于有效破解北京“大城市病”、深入推动京津冀协同发展具有重要意义。另一方面,雄安新区秉承世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的理念在智慧城市建设、创新要素集聚、住房市场开发等方面将成为全国新型城镇化进程中其他城市和新区的标杆和示范[6]。

高质量发展是雄安新区发展的必由之路,如何实现雄安新区的高质量发展成为迫切需要回答的问题。路径的选择需要从明确的目标中找寻,雄安新区的设立对于集中疏解北京非首都功能、探索人口经济密集地区优化开发新模式、调整优化京津冀城市布局和空间结构、培育创新驱动发展新引擎具有重要意义。实现以上既定目标,需要分别采取不同的战略。这里认为,雄安新区应当实施优质承接战略、枢纽城市战略、创新发展战略和智慧宜居战略等四大战略。其中,承接非首都功能疏解是雄安新区高质量发展的前提,打造枢纽城市是雄安新区高质量发展的基础,创新发展是雄安新区高质量发展的动力,智慧宜居是雄安新区高质量发展的落脚点(见图一)。

图一 雄安新区高质量发展战略取向

二、优质承接战略:积极承接非首都功能疏解优质资源是雄安新区高质量发展的前提

雄安新区很难完全依靠内生禀赋实现跨越式发展。雄安新区积极承接北京非首都功能疏解的优质资源势必成为其打造“具有全国意义的新区”的必然路径。

(一)雄安新区承接北京非首都功能疏解的重点内容

有序疏解北京非首都功能,解决北京“大城市病”是京津冀协同发展国家重大战略的基本出发点。自京津冀协同发展战略实施以来,北京已经在不同程度上对中心城区的人口和功能进行疏解[7]。疏解区域分为域内疏解(中心城区之外的其他北京市域区域)和域外疏解(北京市以外区域),疏解方式也分为分散疏解和集中疏解,而雄安新区则是北京非首都功能域外疏解的集中疏解地。2017年8月17日,北京市人民政府与河北省人民政府签订的《北京市人民政府、河北省人民政府关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》指出双方要合力推动雄安新区产业转型升级。概括而言,雄安新区将严禁承接低端产业,鼓励在京包括金融服务业在内的高端服务业和城市建设类企业的转移、承接以及为雄安新区提供服务。

雄安新区承接北京非首都功能疏解应当从北京非首都功能疏解的主要内容和雄安新区建设发展的目标两个方面进行考量,从而实现疏解和承接的双边匹配、精准识别和高效开展(见图二,下页)。

第一,雄安新区承接北京非首都功能疏解,应当充分考虑到北京疏解非首都功能过程中疏解什么、不疏解什么、就地关停哪些产业以及所疏解的机构和企业的适宜距离、基础设施和生态环境要求等,全方位了解北京疏解非首都功能的各项政策和措施。根据《京津冀协同发展规划纲要》和《北京城市总体规划(2016~2030年)》,北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。为贯彻落实京津冀协同发展战略,北京市人民政府通过行政、经济等手段和措施有序疏解属于非首都功能的组织和机构,疏解对象主要包括一般性产业特别是高消耗产业,区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业,部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能,部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。这些产业和机构是北京疏解非首都功能的主要对象,也是其他地区承接北京疏解的潜在对象[8]。

第二,雄安新区承接北京非首都功能疏解,应当充分考虑到雄安新区发展的定位与目标。雄安新区要“建设绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区,努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”。根据以上发展定位和发展目标,雄安新区在承接北京非首都功能时应当重点承接创新潜力大、环境污染少的高端高新产业和机构。

综合北京疏解非首都功能的主要对象以及雄安新区的发展定位与目标,可以明确,雄安新区承接北京非首都功能疏解的重点是推动符合雄安新区发展目标的北京非首都功能疏解转移,主要包括三个方面:一是教育、医疗、培训等社会公共服务功能,二是行政性、事业性服务机构和企业总部等,三是包括金融服务业、科技服务业等在内的高端生产性服务业和现代服务业。显然,以上三类产业和机构对于雄安新区的创新发展、协调发展、绿色发展均具有重要意义。

(二)雄安新区承接北京非首都功能疏解的时序路径

雄安新区承接北京非首都功能疏解需要明确、有效的实施方案与保障措施。虽然雄安新区是党中央、国务院指定的北京非首都功能疏解的集中承载地,然而非首都功能疏解的产业和机构可以选择域内疏解和域外疏解、分散疏解和集中疏解,可以在诸多潜在疏解地之间进行选择,亦即承接地之间面临着竞争关系[9]。因此,雄安新区只有提升自身吸引力、强化软硬环境与设施、明确承接方案与路径,才能实现高效、高质地承接北京非首都功能疏解,进而实现高质量发展。

雄安新区承接北京非首都功能疏解实质是北京人口、企业和机构的迁入,这就需要确保两点原则:一是增强迁入的动机。不断提升雄安新区的城市品质与魅力,包括软硬基础设施、事业发展预期等。二是提高迁入的可能性。确保雄安新区拥有能够接纳人口就业的企业、满足人口居住的住房、服务人口生活的设施等。因此,雄安新区承接北京非首都功能疏解需要主动吸纳符合雄安新区发展定位的服务业企业,增加就业机会和岗位。在这两点的共同作用下,雄安新区作为人口、企业和机构的迁入地将实现因果循环累积发展。具体而言,雄安新区可以遵循以下承接时序:

第一,承接行政性、事业性服务机构和企业总部等。这些组织虽然数量和就业相对较少,但是它们率先入驻雄安新区,既是向社会展示政府建设雄安新区的决心,也能够吸引其他辅助性、服务型组织和机构集聚于雄安新区。因此,雄安新区应当积极承接这类机构,着力建设政务及总部承载区。作为北京非首都功能的集中承载地和北京“一体两翼”的重要组成部分,雄安新区应当像北京城市副中心一样,在其行政区范围内明确规划建设片区,以承接行政性、事业性服务机构和企业总部,这有助于实现土地的集约利用和高效的公共服务。

第二,承接来自北京的教育、医疗、培训等社会公共服务机构。教育、医疗等社会公共服务兼具产业和事业双重属性。一方面,社会公共服务机构尤其是优质公共服务资源是城市品质的象征,优质教育、医疗资源的迁入有助于吸引常住人口和流动人口的集聚,增强北京居民的迁入动机

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