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中国旅游业改革开放40年:回顾与展望

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第一作者:夏杰长

作者简介:夏杰长,中国社会科学院财经战略研究院研究员、博士生导师,北京 100028;徐金海(通讯作者),国家开放大学经济管理教学部讲师,北京 100039

人大复印:《旅游管理》2018 年 08 期

原发期刊:《经济与管理研究》2018 年第 20186 期 第 3-14 页

关键词: 旅游业/ 改革开放历程/ 发展成就/ 主要经验/ 前景展望  tourism industry/ course of reform and opening-up/ development achievement/ main experience/ prospect/

摘要:中国旅游业改革开放40年来,取得了举世瞩目的成就,从世界旅游市场中的无名一族,成长为世界重要的旅游目的地和客源国。40年来,中国旅游业改革开放经历了1978-1991年的对外开放和初步改革阶段、1992-2011年的对内开放和加快改革阶段、2012年至今的双向开放和深化改革阶段;40年来,中国旅游业的发展成就包括市场格局均衡发展,大众旅游时代来临、产业定位不断提升,旅游功能日渐丰富、供给体系逐步健全,出游品质显著提升、管理体制逐渐完善,旅游治理取得突破、旅游竞争力快速提高,国际影响显著增强。中国旅游业改革开放取得巨大成就的主要经验包括坚持深化顶层设计,精准定位旅游业属性、坚持实事求是,走中国特色旅游发展道路、坚持以游客满意为导向,提升旅游服务质量、坚持人才强旅,改善旅游教育质量和坚持科技兴旅,提高旅游产业素质。新时代中国旅游业改革开放,应紧紧围绕着注重内涵与提高质量,迈向优质旅游发展时代、重视市场与优化结构,满足人民美好生活向往、简政放权与赋能还权,凸显旅游市场主体地位和“自上而下”与“自下而上”,开启全域旅游模式。

中国旅游业改革开放40年,取得了巨大的成就,从世界旅游市场中的无名一族,成长为世界重要的旅游目的地和客源国,并成为满足人民群众美好生活向往的幸福产业。当前,中国特色社会主义进入新时代,发展站到了新的历史起点,中国经济已由高速增长阶段迈向高质量发展阶段。新时代下的中国旅游业,应如何把握新征程、赋予新使命、明确新定位、树立新思维、把握新方向,以进一步推动中国旅游业改革开放,开创中国旅游业发展新境界,这对全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国都尤为重要。本文将通过回顾40年来中国旅游业改革开放的历程,归纳和总结取得的发展成就和主要经验,并提出新时代中国旅游业改革开放的前景展望。

一、中国旅游业改革开放40年的历程

从中国旅游业改革开放40年的基本历程来看,其主要的典型特点是,始终由中国改革开放总体进程推动;但值得注意的是,中国改革开放总体进程与旅游业改革开放之间的关系,并不是简单被决定的关系,还应看到中国旅游业改革开放在改革开放总体进程中发挥的重要作用,即始终位于中国改革开放的最前沿,作为改革开放的破冰产业先行先试[1-2]。不同阶段时期的中国旅游业改革开放,不仅有效地解决了制约旅游业发展面临的新问题,更重要的是通过旅游业的改革开放,还有效地撬动了其他领域的改革开放。认识到这一点尤为关键,这对于未来进一步推进中国旅游业改革开放,把握其在中国改革开放中的定位具有重要意义。

按中国改革开放总体进程,并结合旅游业改革开放的自身特点,可以将中国旅游业改革开放40年的基本历程,主要划分为三个阶段,分别为1978-1991年的对外开放和初步改革阶段、1992-2011年的对内开放和加快改革阶段、2012年至今的双向开放和深化改革阶段①。当前,中国旅游业已进入双向开放和深化改革阶段,这标志着中国旅游业改革开放进入新纪元,主要任务是着力解决旅游业发展的不平衡不充分,以匹配人民日益增长的美好生活需要,早日进入优质旅游发展新时代。回顾中国旅游业改革开放40年的基本历程,有助于理清旅游业改革开放的脉络,明确新时代旅游业改革开放的重点。

(一)1978-1991年:对外开放和初步改革阶段

在改革开放初期,在高度集中的计划经济体制下,生产要素全面固化于固定的单元,社会经济铁板一块,改革开放任务尤为艰巨[3]。如何启动改革、扩大开放,面临着以什么产业为突破口的选择难题。与其他产业相比,旅游业的市场化程度较高,对政府依赖较小[4],而且旅游业具有轻、小、灵和关联性强综合带动能力突出的特点[3],因此旅游业成为对外开放的最前沿、启动改革的突破口。比如,第一批中外合资项目开始于1979年,旅游业所属的企业获批了最早批准的三个合资项目;并且在1984年全国第一家外国管理集团管理的合资企业——建国饭店建立后,全国迅速掀起了学习建国饭店的经验。这些历史事件对当时中国改革开放总体进程产生了重大影响。

应该看到,1978-1991年的对外开放和初步改革阶段,中国旅游业改革开放的路径由两个因素主导:一个是根据当时旅游业发展的实际情况制定的旅游业发展方针;另一个是旅游业定位取得的历史性的突破。

从第一个主导因素来看,在对外开放和初步改革阶段,旅游业发展方针是优先发展入境旅游,对国内旅游则采取“不提倡、不宣传、不反对”的政策,将入境旅游作为挣取外汇的主要手段。旅游业工作的任务,着力点在于推动入境旅游的发展,打破制约入境旅游发展的制度障碍,进而推动对外开放,让世界了解中国,也让中国走向世界。比如,中国于1987年颁布的《旅游涉外饭店星级的划分与评定》标准,这也是中国旅游业标准化工作的开始,有效地提升了中国旅游产品的供给质量,解决了接待能力不足的困境,促进了入境旅游的迅猛发展。到1991年,中国旅游业接待入境旅游人数达到3 334.98万人次,旅游创汇28.45亿美元,分别比1978年增长了18.4倍和10.8倍②。

从第二个主导因素来看,1978年之前,中国对旅游业的基本定位是事业属性,承担的是外事接待功能,尚不具备现代产业的特征。1978年开启的改革开放,政府对旅游业产业属性的认识和定位迈出了历史性步伐,旅游业从外交事业转变为经济性产业③。旅游业定位的突破,推动了旅游业的初步改革,为了适应旅游业定位的转变,改革围绕着两大转变推动:旅游管理由行政管理向行业管理转变;由直接管理企业向间接管理企业转变。比如,1985年1月,国务院批转了《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》,对旅游管理体制提出了应实行“政企分开,统一领导,分级管理,分散经营,统一对外”的原则;1985年5月11日,国务院发布了中国第一部行政法规《旅行社管理暂行条例》。

(二)1992-2011年:对内开放与加快改革阶段

在对内开放与加快改革阶段,旅游业改革开放面临着两个时代背景:一,宏观环境的变化推动着改革开放的进一步深入推进,对旅游业改革开放也提出了更高的要求④;二,经过十几年的改革开放,人民的收入水平获得了较快的增长,也产生了较为强劲的旅游需求。在这两个背景的推动下,这个阶段旅游业改革开放的核心,围绕着两个方面展开:第一,通过旅游市场化改革,进一步加强旅游行业管理,强化宏观管理,以释放旅游市场活力,推动旅游市场主体的发展;第二,从单一发展入境旅游,到发展国内旅游和出境旅游并举,以满足国内旅游与出境旅游的需求。

在旅游市场化改革方面,突出表现为旅游行业标准归口管理范围的确立,推动了旅游市场化改革的进程,促进了旅游市场主体的成长。比如,1993年12月,国家技术监督局在《关于对旅游行业标准归口管理范围的批复》中,明确国家旅游局归口管理综合类、旅游设施类、旅游服务类的行业标准;建立旅行社质量保证金制度;1996年10月,国务院发布《旅行社管理条例》,取消旅行社按一、二类划分的标准,按国际旅游市场通行的做法,只划分国际旅游和国内旅游两种旅行社;1998年,国旅总社、国际饭店等国家旅游局直属企业与国家旅游局实施政企脱钩。

推动国内旅游和出境旅游的发展,主要是对假日制度和旅游发展方针进行改革。在旅游发展方针调整方面,比如,1993年,国务院办公厅转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》,对国内旅游工作提出“搞活市场、正确领导、加强管理、提高质量”的指导方针,极大地促进了国内旅游发展;在假日改革方面,比如1995年实行双休日制度,居民闲暇时间增多,特别是2000年开始的黄金周,使国内旅游在假日期间出现“井喷”现象,与入境旅游共同成为驱动中国旅游业发展的两个车轮;2011年,国务院将每年的5月19日确定为“中国旅游日”,推动着旅游业迈入大众化旅游时代,极大地推动着国内旅游与出境旅游的发展。

(三)2012年至今:双向开放和深化改革阶段

2012年党的十八大召开,选举产生了党的新一届领导核心,中国开启了新一轮的改革开放;特别是2013年十八届三中全会的召开,中共中央做出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,这同时也标志着旅游业改革开放进入双向开放和深化改革的新纪元。

在双向开放和深化改革阶段,旅游业改革开放也面临着两个重要时代背景:一,从国际上来看,受2008年开始的金融危机影响,全球经济并未复苏,持续低迷,全球总需求不振,导致中国出口急剧减少,经济增长面临不少压力,为了稳增长,中国需要刺激国内居民消费,发挥消费在推动经济发展中的基础作用;二,从国内来看,2014年中央经济工作会议提出了中国已经进入经济新常态的重要论断;2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上,习近平总书记又提出了供给侧结构性改革。

旅游消费是重要的服务消费,是稳定经济增长的重要手段,居于影响民生的幸福产业之首。为了发挥旅游消费在稳增长中的作用,应对全球经济低迷带来的压力,国务院连续出台了一系列措施,推动旅游消费实现了快速的增长。比如,2013年,国务院办公厅印发《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》,进一步释放了旅游消费需求;国发[2014]31号文《关于促进旅游业改革发展的若干意见》提出旅游业改革是适应人民群众消费升级的必然要求;国办发[2015]62号文《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》从改善旅游消费环境、新辟旅游消费市场、培育新的消费热点、开拓旅游消费空间、激发旅游消费需求等多方面进行了全方位的部署;国发[2015]66号文《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》提出旅游作为服务消费的重要组成部分,是消费升级的重点领域;国办发[2015]85号文《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》将旅游服务作为主要的生活性服务业,提出要加大改革力度,推动旅游服务消费迈向便利化、精细化和品质化;国办发[2016]85号文《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》将旅游产业视为幸福产业之首。

中国经济进入新常态的重要论断和供给侧结构性改革的提出,推动着旅游业供给侧结构性改革,以着力解决制约旅游业发展的制度难题,提升旅游产品供给质量,促进旅游新业态发展。比如,2015年,国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》,以进一步推动旅游新业态发展,满足居民日益品质化的旅游消费需求;2015年,国家旅游局出台《关于实施“旅游+互联网”行动计划的通知》,推动了旅游业的创新发展;2018年两会刚结束不久,国务院又出台了《促进全域旅游发展的指导意见》。

二、中国旅游业改革开放40年的发展成就

(一)市场格局均衡发展,大众旅游时代来临

中国旅游业改革开放40年来,最为显著的发展成就在于实现了两大突破:第一,旅游市场发展,从旅游市场格局单一转变为旅游市场格局均衡发展;第二,旅游权利,从改革开放初期只有少部分人才能享受到旅游的乐趣转变为人人可游的局面,推动着中国迎来大众旅游时代,旅游成为居民的一项基本权利,初步具备了旅游社会的特征。

旅游市场格局实现均衡发展并不是一帆风顺的,得益于国家在不同的时期都能审时度势,根据旅游市场发展现状,实时地出台相关的政策方针。在改革开放之初,中国的发展面临着外汇储备不足的困境,旅游发展的各项接待设施和交通条件又极为有限,旅游发展以赚取紧缺的外汇为主要目标,对旅游发展采取的是优先发展入境旅游,旅游市场呈现出入境旅游“一枝独秀”的格局,国内旅游以小规模的差旅和公务活动为主。然而,到了20世纪90年代,随着居民收入的提高与旅游业改革的推进,国内旅游市场迅猛发展,1997年,根据旅游业发展新的趋势,政府提出了“大力发展入境旅游、积极发展国内旅游、适度发展出境旅游”的方针,并召开出境旅游工作会议,正式批准开展中国公民出境旅游业务,由此旅游市场开始呈现出三足鼎立发展的新格局。比如,到1999年,中国接待入境过夜旅游者及创汇排名分别由1980年的第18位和34位跃升至第5位和第7位,国内旅游者达7.19亿人次,国内旅游收入2 831.92亿元人民币,出境实现了港澳游、边境游和出国游的全面发展。

进入21世纪以来,随着改革开放进一步深化和国家整体经济水平的大幅提升,旅游市场更加蓬勃发展,呈现出“国内旅游市场高速发展、入出境市场平稳发展”的态势。中国成了世界最大的国内旅游市场、世界第一大国际旅游消费国、世界第四大旅游目的地国家。最新数据显示,2017年中国居民国内旅游人数达50.01亿人次,国内旅游收入45 661亿元;入境游客13 948万人次,国际旅游收入1 234亿美元;国内居民出境14 273万人次;全年实现旅游总收入5.40万亿元。

大众旅游时代来临的标志,是普通居民都能够参与到国内旅游,而较为富裕的中产阶层能够参与出境旅游。如今,旅游的休闲观念日益深入人心,成为人们日常休闲娱乐生活的重要组成部分,是大众追求美好生活、提升幸福指数的重要途径。无论是从出游规模,还是从出游人次,都标志着中国

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