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双优先:教育现代化的中国模式

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第一作者:袁振国

作者简介:袁振国,华东师范大学教育学部。上海 200062

人大复印:《教育学》2018 年 08 期

原发期刊:《华东师范大学学报:教育科学版》2018 年第 20184 期 第 1-17 页

关键词: 中国教育现代化/ 双优先/ 中国模式/

摘要:40年前,中国做出了实行改革开放的重大决策,实现了经济的持续增长。与此同时,中国始终把实现教育现代化作为奋斗目标,实现了教育的超常规发展,把一个近14亿的人口大国变成了一个人力资源大国,与经济、社会发展形成了良好的互动。这种关系是怎样形成的? 这种成就是怎样取得的? 本文揭示了中国教育发展的最大秘密,即国家优先发展教育、教育优先满足国家发展需要的“双优先”模式,并探讨了这一模式的背景、特点、原因和运行方式。

1978年12月,中国共产党第十一届三中全会做出了实行改革开放的重大决策。改革开放这四十年来,中国经济持续增长,人均GDP从世界第171名跃升到第70名①,GDP总量从第9名跃升到第2名②,对世界经济的贡献率从1978年的3.05%提高到2016年的31.53%③。这在中国历史上是一个奇迹,在世界史上也是一个奇迹。

中国教育是这个奇迹的重要组成部分,也是创造这个奇迹的重要动力。据统计,中国学前教育毛入学率从1981年的12.62%提高到2016年的77.4%,超出中高收入国家平均水平5个百分点;2016年九年义务教育巩固率达到93.4%,超过高收入国家平均水平;高中教育毛入学率从1981的39.56%提高到2016年的87.5%,超出中高收入国家平均水平5个百分点;高等教育毛入学率从1981年的1.6%提高到2016年的42.7%,超出中高收入国家平均水平6个百分点。与此同时,中国的PISA成绩和大学在世界大学排行榜中的排名都有不俗的表现。教育的发展使中国的人力资源结构发生了重大变化:16-59岁人口的平均受教育年限从1981年的不到5年上升到2016年的10.35年;大专以上文化程度的人口比例由1982年的0.58%上升至2015年的12.44%④;中国人的预期受教育年限在1990年为8.8年,世界排名为119名,而2015年提高到13.5年,世界排名上升到第83名⑤。

揭示中国改革开放以来发生巨大变化的原因,是很多学者的兴趣。70年前,美国著名的中国研究学者费正清(John King Fairbank,1907-1991)出版了《美国与中国》(The United States and China),这是西方学者第一次把中国和美国进行对比研究的专著。在这本书中,费正清说,中国正在发生一场现代化运动,这场现代化运动最基本的特征是中国决定放弃自己国家所有的传统和制度,然后把西方所有的文明和制度包括语言作为一个对应体,所以中国的现代化就是西方不断冲击中国、中国不断作出反应的过程。在很长时间里面,“冲击—反应模式”是西方学者对中国现代化道路的一种共识(费正清,2000,第132-134、451页)。可是,在他1991年临终前两天出版的《中国新史》(China:A New History)一书中,他却说:“经过50年的阅历和观察,我发现中国的现代化发展,很可能不是一个冲击—反应的结果,而是一个自身内在基因变革和内在发展冲动的结果(费正清、戈德曼,2001,第492-493页)。

诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯(Ronald H.Coase,1910-2013)在他102岁的时候,写了一本名为《变革中国:市场经济的中国之路》的书。在他看来,中国很成功,她的发展还会得到延续,但是,中国的经济发展,不能用传统的西方经济学来解释,因为中国改革的成功,是“人类行动的后果而非人类精心计划的结晶”(科斯、王宁,2013,第206页)。

世界是一个多元的世界,现代化也不只有一条道路,更没有一条标准的道路。中国国家和教育现代化的成功实践,证明了现代化有多种通道,彰显了中国现代化成功的世界意义。

本文想要阐明的是,中国教育现代化的成功实践,是中国根据自己的国情,传承本国的传统,积极借鉴国际经验,创造性地形成具有中国特色教育现代化的“双优先模式”,即“国家优先发展教育,教育优先满足国家发展需要”的模式。这两个“优先”,相辅相成,共同构成了中国教育现代化进程中的双轮驱动(如图1)。

图1

中国教育现代化的“双优先模式”

一、国家优先发展教育

把教育放在就业、社会保障、医疗、卫生、体育、文化等各项民生事业之首,优先发展,是中国教育改革发展的国家政策和历史实践。

(一)教育第一

1.中国领导人认为,要追赶发达国家,加快经济发展,关键是人才,基础是教育;优先发展教育,现代化才能加快实现

1977年邓小平重新主持工作之后不久就自告奋勇地要求抓教育。他说:“我们要赶上世界先进水平,必须从科学和教育着手”(何东昌,1998a,第1573页)。他认为,“科学技术是第一生产力”,“我们要实现现代化,关键是科学技术要能上去。发展科学技术,不抓教育不行”(何东昌,1998a,第2796、1573页)。

1978年12月中国共产党十一届三中全会召开,会议决定停止执行“以阶级斗争为纲”的思想路线,把国家的工作重心转移到经济建设上来。教育在现代化建设中的地位和作用越来越受到人们的重视。正如邓小平所说:“不抓科学、教育,四个现代化就没有希望,就成为一句空话。”(何东昌,1998a,第1577页)

1985年,中国教育改革开放过程中最重要的文件之一《中共中央关于教育体制改革的决定》指出:“今后事情成败的一个重要关键在于人才,而要解决人才问题,就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展。”(何东昌,1998a,第2285页)

1987年,中国共产党第十三次全国代表大会第一次明确提出:“要把发展科学技术和教育事业放在首要位置,使经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。”(赵紫阳,1987)

在改革开放初期,百废待兴,财政十分紧张,当时有一种流行的观点认为,“经济要上,教育要让”,认为教育是消费性事业,应优先把财政经费用于发展经济。针对这种观点,邓小平斩钉截铁地指出,“我们要千方百计,在别的方面忍耐一些,甚至于牺牲一点速度,把教育问题解决好”(邓小平,1993,第275页),并且批评那些不重视教育的干部“没有远见”(邓小平,1993,第120-121页)。

1993年,《中国教育改革和发展纲要》提出:“各级政府必须认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的‘中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长’的原则,切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。”(何东昌,1998b,第3473页)

2.随着经济的发展,中国领导人对优先发展教育必要性的认识不断加深,认为教育不仅是经济发展的基础和动力,而且对整个国家现代化都具有基础性、全局性和先导性的作用

1992年10月,中国共产党第十四次全国代表大会第一次明确提出要把教育摆在优先发展的战略地位,并将科教兴国作为国家的基本国策。江泽民在大会的报告中指出:“我们必须把教育摆在优先发展的战略地位,努力提高全民族的思想道德和科学文化水平,这是实现我国现代化的根本大计。”(人民网,2007)他说:“科教兴国,是指全面落实科学技术是第一生产力的思想,坚持教育为本,把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置,增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力,提高全民族的科技文化素质,把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来,加速实现国家的繁荣强盛。”(中国教育新闻网,2006)

1999年,江泽民在第三次全国教育工作会议上首次提出:“要将教育纳入战略发展重点和现代化建设的整体布局之中,把教育作为先导性、全局性、基础性的工作,摆在优先发展的战略重点地位。”他还提出:“各级党政领导干部,都要抓好教育工作,坚持在制定经济与社会发展规划时保证教育优先的适度超前发展,坚持在安排各级财政预算时实现教育经费的三个增长,提高教育支出在财政支出中的比例,为教育优先发展提供物质保证。”(中国共产党新闻网,1999)

3.随着国际竞争的日益加剧,中国领导人进一步强调要从国家安全、民族未来的高度实施人才强国战略

2003年12月19日,胡锦涛在全国人才工作会议上提出:“当今世界,随着世界多极化、经济全球化趋势的不断发展和科技进步的突飞猛进,各国之间联系日益密切,以经济为基础、科技为先导的综合国力竞争也日益激烈。在知识创新、科技创新、产业创新不断加速的时代条件下,人才资源已成为最重要的战略资源,综合国力竞争说到底就是人才竞争。谁拥有了人才优势,谁就拥有了竞争优势。谁就能把人才优势转化为知识优势、科技优势、产业优势,谁就能赢得竞争的主动权。”因此,我们应该“实施人才强国战略”(胡锦涛,2004)。

2006年8月29日,胡锦涛在中共中央政治局第三十四次集体学习时指出:“当今世界,知识越来越成为提高综合国力和国际竞争力的决定性因素,人力资源越来越成为推动经济社会发展的战略性资源”,“中国的未来发展,中华民族的伟大复兴,归根到底靠人才,人才培养的基础在教育”。他要求我们应“以更大的决心、更多的财力支持教育事业”,认为“经济社会发展规划要优先安排教育发展,财政资金要优先保障教育投入,公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要”(人民网,2007)。

2013年9月,在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上,习近平再次强调:“中国将坚定实施科教兴国战略,始终把教育摆在优先发展的战略位置”(人民网,2013)。在2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会报告中,习近平还说:“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置”(新华网,2017)。这是迄今为止国家领导人关于教育发展战略的最新表述,充分体现了中国政府在这一政策上的连续性。

(二)“三个优先”

实施教育在现代化建设中的优先发展战略,是一项宏大的社会系统工程。中国从现实需要出发,创造性地通过“三个优先”战略,即“经济社会发展规划优先安排教育发展”“财政资金优先保障教育投入”“公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”,来切实保障教育的优先发展。

1.经济社会发展规划优先安排教育发展

(1)将教育置于国家经济社会发展规划的重要位置

每隔五年制定一个国家发展计划,是中国政府管理国家的一个重要方式。1978年邓小平第一次提出:“整个教育事业必须同国民经济发展的要求相适应”,“国家教委、教育部和各部门,要共同努力,使教育事业成为国民经济计划的一个重要组成部分”(中国教育新闻网,2006)。此后,中国在研制国民经济和社会发展的规划时,始终将教育发展作为发展规划的一部分。

1986年,《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》要求,“五年内,国家财政用于教育的事业费1166亿元,比‘六五’期间增长72%,超过经常性财政收入的增长速度”;1991年,《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》写道,“中央和地方各级政府要逐步增加对教育的投入,努力建立具有中国特色的、面向二十一世纪的社会主义教育体系”;1996年,《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》写道,“各级政府要依法治教,增加教育投入”;2001年,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》写道,“坚持教育适度超前发展,为国民经济和社会发展服务”;2006年,《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以专章论述国家“优先发展教育”;2011年,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》写道,“加快教育改革发展……保障公民依法享有受教育的权利,办好人民满意的教育”;2015年,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求,“提高教育质量、推动义务教育均衡发展,促进教育公平、提高高校教学水平和创新能力,使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平”。

(2)制定专门的教育事业发展规划以及纲领性政策文件

中国除了在国家经济、社会发展的五年计划中列有教育的内容外,还有关于教育事业发展的专门文件。《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年)、《中国教育改革和发展纲要》(1993年)、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010年)等是其中最重要的几个文件,它们对教育优先发展有更加明确具体的规定,对教育发展发挥了重要的引领作用。

2.财政资金优先保障教育投入

(1)确立并实现4%的公共财政教育投入目标

改革开放初期,中国经济社会发展水平很低,教育投入严重缺乏。在改革开放最初的10多年里,教育经费不增反降。在1980-1993年间,教育总经费占GDP的比例由3.17%下滑到2.97%;其中财政教育经费占GDP的比例由2.94%下降到2.43%。为了保障教育事业的优先发展,中国政府在1993年提出了“国家财政性教育经费占国民生产总值的比例到2000年末达到4%”的目标。此后,中国政府一直为实现这个目标而努力。2012年,国家财政性教育经费占国内生产总值的比例首次突破了4%,达到4.28%,并连续5年维持在4%以上。

(2)确定“三个增长”保障教育经费持续增长

为了保障教育经费的稳定增长,1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的要求;1993年,《中国教育改革和发展纲要》进一步指出了要“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”。这两个文件完整构建了中国公共财政教育投入的“三个增长”模式。

第一,教育财政拨款增长高于财政经常性收入增长。在1981-2015年间,除了个别年份外,中国预算内教育财政拨款增长率均高于或者接近于财政收入的增长率,实现了“各级政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长”的要求(图2)。

第二,按在校学生人数平均教育费用逐步增长。在1994-2014年间,除中等职业教育和普通高等教育的生均财政预算内教育事业费支出在个别年份出现负增长外,其他各级教育的生均公共财政预算内教育事业费支出均呈现逐年增长趋势⑥(图3)。

第三,教师工资和学生人均公用经费逐步增长。在1994-2014年间,除个别年份出现负值外,其他各年度我国各级教育学生的人均公用经费支出和教师年人均工资的增长率均大于零,呈现逐年增长的态势(图4、图5)。

图2

1981-2015年我国财政收入和预算内教育财政拨款增长率的变动情况

数据来源:历年《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》。

图3

1994-2014年我国各级教育生均预算内教育事业费支出增长率的变动情况

数据来源:历年度《中国教育经费统计年鉴》。

图4

1994-2014年我国各级教育学生人均公用经费支出增长率的变动情况

数据来源:历年度《中国教育经费统计年鉴》。

图5

1999-2014年我国各级教育教师工资增长率的变动情况

数据来源:历年度《中国教育经费统计年鉴》。

(3)明确三级政府的财政教育投入责任

改革开放以前,中国教育经费采取中央集中统一管理的体制。经过四十年教育办学体制、管理体制和投资体制的改革,中国逐步形成了义务教育“中央和地方分项目、按比例分

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