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改革开放40年:全球贫困治理视角下的中国实践

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第一作者:王小林

作者简介:王小林,复旦大学六次产业研究院教授,研究方向:贫困治理,国际发展,六次产业理论。上海 200433

人大复印:《农业经济研究》2018 年 08 期

原发期刊:《社会科学战线》2018 年第 20185 期 第 17-26 页

关键词: 贫困治理/ 多维贫困/ 减贫战略文件/ 改革开放/ 国家减贫战略/

摘要:改革开放40年来,中国在经济、社会发展和扶贫开发中形成了贫困治理的基本框架。主要包括:(1)贫困的多维度定义;(2)设置跨部门的减贫机构;(3)政府主导的循序渐进的国家减贫战略;(4)实施利贫性增长、包容性发展和多维度扶贫相结合的减贫政策体系;(5)建立扶贫责任分级负责和精确识别瞄准、评估、考核、问责机制;(6)坚持自力更生,广泛动员社会力量参与贫困治理。2020年后,中国将进入缓解相对贫困的发展阶段,改革开放40年来形成的贫困治理框架中的许多理念和方法仍应坚持,但需要根据贫困的相对性等特征进行调整和完善。中国贫困治理的经验是实现联合国2030年可持续发展目标的宝贵财富,是中国在处理全球发展事务中的“软实力”。

贫困问题是全球性的问题和挑战,消除贫困是国际社会的共同目标,联合国提出,到2030年在全世界消除一切形式的贫困这一全球治理的宏伟目标。在2000年的联合国千年峰会期间,来自189个国家的首脑共同签署了《千年宣言》,设定了包括8个领域的千年发展目标(MDGs)。其中,第一个目标就是承诺在2015年之前,将发展中国家每天收入低于1美元的人口比1990年减半。①在千年目标到期之际,联合国于2015年9月召开可持续发展峰会,正式通过了《改变我们的世界:2030年可持续发展议程》。该议程包含一套涉及17个领域、169个具体问题的可持续发展目标(SDGs)。目标之一是到2030年在全世界消除一切形式的贫困。②如果说MDGs的贫困治理目标针对的是发展中国家的极端贫困人口,SDGs的贫困治理目标则强调世界上的“所有人”,既包括发展中国家,也包括发达国家。可见,从MDGs到SDGs,国际社会设定的最突出的全球性问题就是全球贫困治理。

改革开放以来,中国在消除极端贫困方面一直是国际社会的领跑者,并且是第一个实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。无论是世界银行、联合国开发计划署等全球贫困治理的多边国际组织,还是广大发展中国家,都对中国取得的减贫成就给予了高度肯定。特别是受贫困问题困扰的发展中国家,更是迫切希望学习中国贫困治理的经验。中国也致力于为全球减贫事业“提出中国方案,贡献中国智慧,更加有效地促进广大发展中国家交流分享减贫经验”③。基于此,本文试图在全球贫困治理视角下总结改革开放四十年来中国贫困治理的经验以供各国分享借鉴。

二、理论框架

在全球化背景下讨论中国贫困治理的经验,我们首先需要建立一套与国际接轨的贫困概念和贫困治理分析框架。

1.全球贫困的概念和测量

人类社会在与贫困做斗争的过程中,从经济学、社会学、发展学、政治学等各个学科对贫困给予了不同的定义。④就全球贫困(global poverty)而言,其定义从方法论来看可以分为两类:一类是基于经济学和生物学视角的满足维持人生存的基本需要方法(basic needs approach);另一类是基于人类发展视角的达到一定生活水平的基本能力方法(basic capabilities approach)。

(1)基本需要方法

英国学者朗特里(Benjamin Seebohm Rowntree)在其1901年出版的《贫穷:对城市生活的研究》著作中,按照“获得维持体力的最低需要”的“购物篮子”(shopping basket)所需要的货币预算,对英国约克市的贫困线进行估计,一个六口之家一周最低的食品预算为15先令;加上一定的住房、衣着、燃料和其他杂物,测算出一个六口之家一周26先令的贫困线,据此估计当时约克市的贫困发生率为10%。⑤这是第一个以“基本需要方法”定义的贫困线。这个标准实质上是从维持生存的“生物学”角度用经济学的方法定义贫困线。1963年,美国经济学家欧桑斯基(Mollie Orshansky)根据满足最低基本需要的食物和非食物需要测算了美国的贫困线。⑥世界银行对全球贫困的测量沿用了这种方法。

世界银行是最早开展全球贫困测量和监测的国际组织。20世纪70年代,世界银行注意到,尽管世界经济的产出在过去25年里以前所未有的速度增长,但经济增长的好处却只使数量非常有限的穷人受益。第三世界经济增长的骄人成就掩盖了这样一个事实,即大多数最贫穷的国家,包括世界上主要的贫穷国家,经济增长率都较低。而且,越来越多的证据表明,大多数发展中国家中较贫穷阶层的收入增长速度比该国平均收入增长速度低。⑦也就是说,增长是不利于穷人的。因此,世界银行开展了针对发展中国家贫困状况的测算和比较研究工作。

这项研究由当时的世界银行首席经济学家霍利斯·钱纳里(Hollis Chenery)发起。对全球贫困测量需要做三个方面的基础工作:第一,建立一个适用于各国的共同贫困线;第二,设立一个可以用于各国购买力比较的指数,即购买力平价(PPP);第三,收集发展中国家的消费或收入家庭调查数据。沿用朗特里“获得维持体力的最低需要”这样的生物学标准,该研究首先从对印度的绝对贫困的定义开始,即每人每天需要摄入2250卡路里的热量维持最低生存。然后,测算达到2250卡路里热量的“购物篮子”所需的货币预算,以此作为极端贫困标准的依据。但当时研究者们就意识到,“生物学上确定的绝对贫困水平的概念不准确,认为在任何情况下完全按照生物学要求来界定贫困都是错误的。最终,像贫困线这样的概念只有在获得一些社会现实时才具有操作上的意义”⑧。这项研究最终采用36个发展中国家和地区的数据,以1970年美元价格、官方汇率和克拉维斯调整因子(Kravis adjustment factors)对样本国家的数据进行调整,以便比较各国的贫困数据。

钱纳里在世界银行于1978年发布的《世界发展报告》的前言中指出,“8亿人口继续陷入我称之为的绝对贫困中:一个以营养不良、文盲、疾病、肮脏的环境、高婴儿死亡率和低预期寿命为特点的生活条件,这个定义显然是广泛的,涵盖了多维度的剥夺,但具体数字是以经济资源衡量的贫困为基础的”。也就是说,世界银行对发展中国家贫困数据的测算采用的方法是按照生物学标准,把人的基本需要折算成货币预算。

尽管钱纳里意识到货币测量贫困的不足,但在测算全球贫困时,还是采纳了上述方法。拉瓦雷(Ravallion)等研究发现,6个低收入国家的绝对贫困线是31美元/月,即1.02美元/天,这条贫困线对发展中国家更具代表性。⑨之后这条全球贫困线根据新的购买平价(PPP)调整为1.08美元(1985年PPP)⑩、1.25美元(11),在2015年,根据2011年新的购买力平价进一步调整为1.9美元(12)。我们需要注意,无论是1.02美元、1.08美元、1.25美元,还是1.9美元的全球贫困标准,都是用世界上最不发达国家的贫困线来制定的。

综上所述,尽管世界银行在首次定义贫困时,认为贫困包括营养不良、文盲、疾病、肮脏的环境等多个维度的特征,但是世界银行自开始监测全球贫困以来,一直采用的是满足最不发达国家人们维持生存的“基本需要方法”来定义和测量贫困的。当前,世界银行用于监测全球极端贫困的标准是每人每天消费不足1.9美元(2011年PPP),这是一个货币标准。需要指出的是,讨论全球贫困标准或者贫困的国别比较时,采用的是购买力平价(PPP)美元,而不是汇率现价美元。2015年10月4日,世界银行更新了全球极端贫困标准,由1.25美元(2005年PPP)更新为1.9美元(2011年PPP)。按照世界银行确定的PPP转换因子,2011年,中国的城乡综合PPP转换因子为3.70,城市PPP转换因子为3.90,农村PPP转换因子为3.04。(13)中国农村贫困标准2010年不变价格为2300元,2011年为2536元,即每天6.95元,合2.29美元/天。因此,中国农村贫困标准比世界银行贫困标准高20.5%。

(2)基本能力方法

与世界银行的福利经济学家不同,另一学派则关注人们实现一定生活水平所具有的能力。阿卢瓦利亚注意到用收入衡量贫困和不平等的不足,他指出,他们这种基于维持生存必须获得的“生物学”意义上的“最低水平”热量转化为相应的收入或消费的方法来测量贫困的做法是武断的。(14)阿马蒂亚·森(Amartya Sen)于1985年在《商品和能力》一书中,系统地阐述了“能力方法”(capabilities approach)。森鲜明地指出,收入是实现一定生活水平的“手段”,而生活状态才是人类发展的真正目的。个人在将拥有的资源转换为其可实现的价值活动方面存在能力差异,而这种能力包括获得教育、健康、饮用水等多方面。按照这一思路,森提出应该从多个维度测量贫困。2010年,联合国开发计划署《人类发展报告》正式采纳并公布了阿尔基尔(Sabina Alkire)和福斯特(James Foster)等对全球贫困多维度测量的结果,即全球多维贫困指数(MPI)。全球多维贫困指数包括教育、健康、生活水平3个维度10个指标。此后,联合国每年的《人类发展报告》都公布年度更新后的多维贫困指数。(15)

基于能力方法的多维贫困指数的提出,主要是针对仅仅从收入或消费的视角测量贫困,不足以捕获到真实的贫困情况。多维贫困指数拓展了全球贫困测量的视野,能捕获到更真实的贫困现象。事实上,多维贫困指数被联合国开发计划署采纳之后,世界上就形成了两个反映全球贫困的标准。一个是世界银行使用的基于基本需要方法的收入/消费贫困标准;另一个是联合国开发计划署使用的基于能力方法的全球多维贫困指数。二者结合使用可以反映全球贫困的收入和非收入方面。

2.衡量全球贫困的概念框架

多维贫困指数提出之后,一方面得到国际社会的快速积极响应,以拉丁美洲的哥伦比亚、墨西哥等为代表的中等收入国家,运用AF方法(16)开发本国的国别多维贫困指数(见下表),实践效果较好。(17)因为这些国家面临的突出问题往往不是极端贫困,而是相对贫困阶段的不平等。这些不平等既包括收入分配不平等,也包括获得教育、健康等公共服务的不平等。另一方面,多维贫困指数也受到一些经济学家的批评。这些批评主要集中在三个方面:第一,多维贫困指数把教育、健康、生活水平等不同的维度进行数学上的加总,这种加总比较武断;第二,教育、健康、生活水平等不同维度权重的设置也令人诟病;第三,多维贫困与收入贫困之间有交叉。

尽管收入或消费是测量贫困的一个简单易用的代理变量,然而贫困的许多方面不是能用收入或消费直接测量的。笔者认为,世界银行用收入/消费测量贫困固然有其不足,而联合国开发计划署采纳的全球多维贫困指数也有弊端。虽然全球多维贫困指数捕获了非收入方面的贫困,但仍需与收入贫困结合使用,才能更全面地反映贫困的真实状况。为此,笔者根据中文“贫困”一词的定义,建立了一个分析框架,将世界银行和联合国开发计划署的方法结合起来使用。“贫”在《说文解字》中定义为“财分少也”,在《新华字典》中定义为“收入少,生活困难”。这意味着“贫”反映的主要是贫困的收入方面,可与世界银行的贫困标准对应。“困”在《新华字典》中定义为“陷在艰难痛苦或无法摆脱的环境中”,是指一种自然的、社会的不利处境。如没有可以获得的教育、卫生条件,无法进入市场等。中文“贫困”一词是多维度的,既包括了定义贫困的基本需要,也包括了定义贫困的基本能力所涉及的贫困内涵。“贫”和“困”相互影响。(18)

因此,衡量全球贫困的概念框架可以概括为图1。对于“贫”的衡量,可以采用世界银行每人每天消费低于1.9美元(2011年PPP)作为标准。这个标准也适合于联合国2030年可持续发展目标中的贫困治理目标,“到2030年时,在全世界所有人口中消除极端贫困,极端贫困目前是每人每日生活费不到1.25美元”。(19)对于“困”的衡量,可以采用联合国开发计划署的全球多维贫困指数。从发展权利的角度来看,世界银行和联合国开发计划署的两个全球贫困标准,分别反映了人们的经济权利和社会权利。

图1

全球贫困分析概念框架图

3.贫困治理的概念框架

在对贫困的概念有了一个比较完整的认识之后,我们才能更加科学地讨论贫困治理的概念框架,也才能更加恰当地总结中国贫困治理的经验及其价值。贫困治理尚无一致的概念。本文认为贫困治理是一个国家或地方政府对贫困的全过程管理,其宏观方面涉及

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