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从制度信任到制度自信:改革开放40年国家治理变革的主体逻辑

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第一作者:杨雪冬

作者简介:杨雪冬,中央编译局研究员,政治学博士。北京市 100032

人大复印:《中国政治》2018 年 09 期

原发期刊:《新视野》2018 年第 20184 期 第 5-14 页

关键词: 改革开放/ 国家治理/ 制度信任/ 制度自信/ 制度化/

摘要:改革开放以来,中国经济社会发生了深刻变革,作为上层建筑的国家治理也不断调整转变,不仅适应了经济社会发展的基本要求,而且发挥了积极的反作用功能,实现了世界瞩目的治理绩效。纵观40年来中国国家治理的变革过程,可以说是以重建对制度的信任开启的,在不同的历史阶段都有相应的主题。概括而言,激活主体活力,打造社会和谐,实现国家治理现代化,是三个阶段性的突出主题。在制度化过程中,也形成了政党—国家—市场—社会—个人的主体互动格局,执政党作为组织化的行为者努力嵌入到各主体之中,以掌控制度化的重点和节奏,而决策者又在其中发挥了关键的作用。目前中国的制度化还在进行之中,既需要坚定制度自信,也需要保持制度自省。

中图分类号:D62

文献标识码A

文章编号:1006-0138(2018)04-0005-010

改革开放40年来,中国经济社会发生了深刻变革,作为上层建筑的国家治理也不断调整转变,不仅适应了经济社会发展的基本要求,而且发挥了积极的反作用功能,实现了世界瞩目的治理绩效。

为了观察和理解改革开放以来中国国家治理的变革,学术界提出了包括国家—社会关系、党国体制转型、威权主义体制韧性、发展型国家、压力型体制、政策实验与创新、官员能动者(或企业家)等多种分析路径,分别从结构、体制、机制以及行为者等角度来描绘中国治理的特征,挖掘其运行变化的原因。这些分析路径各有其长处和优势,但面对中国这个变化快速深刻、内部复杂多样、实践充满活力的大国,都有其明显的短板和死角,难以摆脱“盲人摸象”的认知困境。①这种理论与现实之间的不对称,可能会长期存在。

本文无力解决这种认知困境,只是希望能对缩小理论与现实之间的差距,补全解释中国的认知拼图有所贡献。本文认为,要走出当下的认知困境,除了要继续扩大研究视野和分析纵深外,依然需要深入分析推动和掌控这场变革的主体,即高层决策者。这不仅因为在中国的国家治理背景下,决策者作为关键的行为者,在制度—行为者这对核心关系中占据了明显的优势,更因为制度化作为中国国家治理现代化的主要特征和主要方式,是由决策者推动、规划和塑造的,并且在制度化过程中发挥决策者的主动性积极性有着深厚的观念基础和强大的制度结构支撑。

重建对制度的信任

“文革”结束后,信任制度,批判个人迷信,逐渐成为决策者的高度共识。他们认为“文革”中的错误虽然表面上是个人崇拜、一言堂、家长制,但根源还是制度性问题。在对毛泽东的评价过程中,邓小平、陈云等领导人多次提到,毛泽东在“文革”期间犯的错误,不能只归因于他个人,还在于制度运行出了问题。“制度是决定因素,那个时候的制度就是那样。那时大家把什么都归功于一个人。”②因此,他们大力倡导民主法制,并将其写入新制订的《宪法》、新修订的《党章》之中,坚定推动党和国家治理的制度化进程,认为只有通过社会主义民主制度和法制,才能防止类似问题的出现。③

为了恢复秩序,政治领域的制度化首当其冲,并在整个国家治理制度化过程中具有基础性和规范性。完善国家政权机构,制订各项法律,是政治领域制度化的主要形式。1978年召开的十一届三中全会明确提出,为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。要把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来,法院和检察院要尊重法律和制度,坚持法律面前人人平等。

在国家政权方面,积极恢复地方各级人民代表大会,以取代“文革”期间建立的革命委员会,实现了国家各级政权的制度化和规范化。从1977年10月开始,根据中央通知和全国人大常委会的决定,各省、直辖市和自治区陆续召开了省级人大会议。1978年2月26日,第五届全国人民代表大会通过了修改后的宪法。1979年颁布了新的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。在该法的制订过程中,关于地方人大常设机构,存在三种方案:(1)用立法手续把革命委员会体制固定下来;(2)取消革命委员会,恢复人民委员会;(3)县以上地方各级人大设立常委会,恢复人民委员会作为行政机关。最后邓小平等决策者建议按第三方案来修改《选举法》和《地方组织法》。④由此形成了人大—政府这个体现“议行合一”原则的国家机关形式。

在立法方面,1982年,经过广泛讨论的《中华人民共和国宪法》通过,以国家根本大法的形式确立了改革开放之后中国的基本制度架构,也成为推进国家治理制度化、法治化建设的重要前提。除了制订新宪法外,其他领域的立法工作也进展迅速,据统计,1979年到1982年间,第五届全国人大及其常委会制订和修改的法律有40多件。⑤其中的多部法律对整个政治体制来说都具有基础性,比如地方组织法、选举法、法院组织法、检察院组织法等,为中国的法治化进程奠定了坚实的基础。

在决策者看来,推进制度化的根本目的,是为了更有效地发挥社会主义制度的优势,改革党和国家领导体制,不是为了削弱党的领导,而是为了加强党的领导。这是各项制度化改革的总前提。显然,领导层在这里将制度进行分层处理,社会主义制度是根本性的、结构性的,符合历史发展规律,优越于资本主义制度,因此需要继续坚持,改革的则是各个领域中实际运行的制度,以及具体的政策措施、运行机制。之所以要改革它们,是因为它们偏离了社会主义制度的根本要求,也不符合中国的实际情况。

对制度的信任主要有三种表现:

首先,确立国家发展建设的明确目标和时间表。上个世纪50年代,中国确立了实现“四个现代化”的目标。改革开放之后,国家的发展目标不断丰富明确,而且制订了实现的时间表。邓小平提出了经济发展分三步走的设想,⑥并在1987年被写入党的十三大报告。20世纪末、21世纪中叶成为实现目标的两个重要的时间节点。1997年党的十五大提出了21世纪的三个重要时间段,提出了两个百年的目标,即到建党一百年时,实现国民经济更加发展,各项制度更加完善;到建国一百年时,基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家。2007年党的十七大对2020年的发展愿景给予更为全面具体的设计。2012年党的十八大明确提出到2020年全面建成更高水平的小康社会。2017年党的十九大又将三步走的第三步细分为两个阶段,第一个阶段从2020年到2035年,基本实现社会主义现代化;第二个阶段从2035年到本世纪中叶,建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

其次,形成了衡量制度化效果的基本原则。信任制度,是因为制度能够发挥效力,实现多重目标。领导层对于制度的作用有着非常具体的要求。尽管他们强调要实现民主法制,但是民主和法制不仅仅是价值追求,还有更具体而实际的功效。邓小平为代表的决策者反对空谈抽象的、形式上的民主法制,强调要发挥民主法制的实质作用,并提出了衡量制度化进程效果的具体标准。这些标准也可以视为国家治理的绩效标准。邓小平在讲话中多次谈到如何评价改革、评价政治体制的问题。1987年,他在会见喀麦隆总统比亚时说,评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条:第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。⑦此后,根据实践的发展,这三个标准进一步细化。尽管这些标准是中国政治发展实践的产物,但是带有较强的普遍性,尤其对于发展中国家和转型国家来说很有启发。在这些标准中,保持社会稳定、激发制度活力和实现发展是衡量制度化效果的核心标准。

第三,采取了开放的制度化方式。尽管领导层反复强调,中国的制度是内生的,制度化建设是对现有制度的发展完善,不是对西方的照搬。但是,领导层深知封闭之苦,从改革开放伊始,就反复强调开放的重要性。邓小平在改革开放之初说,“文革”十年,也是中国与世界差距拉大的十年。这十多年,正是世界蓬勃发展的时期,世界经济和科技的进步,不是按年来计算,甚至于不是按月来计算,而是按天来计算。⑧他在全国科学大会开幕式的讲话中指出:“独立自主不是闭关自守,自力更生不是盲目排外。”任何一个民族、一个国家,都需要学习别的民族、别的国家的长处。⑨在这种背景下,制度化必然是开放状态,学习借鉴国外经验成为实现制度化的重要特征。当然,在开放的制度化过程中,决策者一直强调要保持独立性和自主性,掌握制度创设的主动权。为了平衡开放与自主的关系,降低学习外部经验的政治成本,提高制度化的实际效果,将制度化内容进行了分层细化,形成了基本制度不能动摇,思想观念可以交流融合,体制机制以及具体政策措施可以充分学习借鉴的格局。

释放活力的制度化努力

通过整顿,恢复各行业的秩序之后,接下来就是如何发展。要发展就需要解放思想,解放生产力,激发社会各主体的活力。1986年邓小平在会见日本首相中曾根康弘时,谈到中国政治体制改革要实现三个目标:始终保持党和国家的活力;克服官僚主义,提高工作效率;调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。⑩这三个目标的核心就是活力和效力。

激发活力重在调整政党与国家、国家与社会、国家与市场这三对结构性关系。调整的核心方式就是减少制度性约束和管制,使政党、国家、社会以及市场各安其位,各履其责,按照自身的规律运行并发挥作用。但是在旧体制下,改革领域存在着共同的问题就是权力过于集中,行政命令是各项工作的主要驱动力。在政治行政领域,权力集中在上级和少数领导人手里;在社会领域,国家干预过多,设置了各种限制;在经济领域,缺乏市场机制,经营主体失去了自主性。在邓小平看来,权力过于集中,妨碍了社会主义民主制度和党的集中制的实行,妨碍了社会主义建设的发展,造成个人专断,滋生了官僚主义。(11)

各领域都根据各自的实际情况,遵循各领域的规律,解决权力集中和命令主义的问题。在政治行政领域,建立了干部退休制度,实行了干部年轻化,提出了党政分开,在基层探索选举和居民自治,建立了政府责任制,开始实行精简机构的政府改革,中央与地方财政关系开始理清分开,等等;在社会领域,恢复了高考制度,放松了人口流动的控制,鼓励社会组织的发展,对包括文学艺术、娱乐方式、日常生活等与人的自由发展相关的领域都减少了干预,等等;在经济领域,推动以土地承包责任制为核心的农村改革,发展商品经济,改革价格体系,发挥市场更大的作用,等等。市场机制的作用也从经济领域扩展或渗透到社会政治领域,用利益驱动的方式激发了这些领域的活力。

概括而言,在激发活力的制度建设过程中,形成了三种基本的制度化方式:

第一种是主体驱动的制度发展方式。在改革开放之前,社会主体被计划经济、单位体制、户口制度和阶级划分等制度高度区隔化并制约着。虽然有多个社会主体,但是并没有自主而独立的社会意识。改革开放后,随着这些区隔化制度的放松或者破除,社会主体逐渐被解放出来,在获得自身合法利益的过程中,主体意识苏醒并不断增强。而一旦有了自身的利益和判断,这些社会主体就会不满于已有的制度安排,推动其发生改变。有人形象地将这种方式称为“倒逼式”改革。

市场经济的发展,不仅为社会主体追求自我利益提供了更平等的平台,而且也为社会主体摆脱政治行政的控制提供了自主的渠道。因此,上世纪90年代之后,产权观念在中国得到快速普及,合法的产权有了宪法和法律的保障,民营企业蓬勃发展,国有企业也不再是“铁饭碗”,而是可以破产的;个人有了更多的选择,从“单位人”转变为“社会人”,人口的流动不断加速,大量农业劳动力从农村流向城市,从中西部流向东部沿海;地方政府更加关注本地的经济发展,为了争夺外来投资展开激烈竞争,迸发出强大的积极性和创造力。这样,原来的国家—集体—个人的三位一体社会主体结构,被国家—社会—市场的三元并存的结构取代,社会与市场的力量快速增长,政府、资本与劳动力有了更有效率的组合。

社会主体意识的增强,带来了整个社会观念领域的变革,将思想解放从政治领域扩展延伸到社会领域,并为整个制度体系保持开放性提供了有力的观念基础。这也改变着当代中国观念体系变化的机制,即从国家塑造社会观念向社会驱动国家观念转变。这种转变产生的影响是深刻的。一方面全能主义的国家观念被放弃,国家权力需要制约、国家能力有限得到确认,另一方面社会观念的创新开始冲击甚至引导政府观念的改变,社会经济发展的需要倒逼着政府职能和工作方式方法的转变。

尽管在改革开放的过程中,社会主体之间的改革收益存在差异,差距也在拉大,但是从总体上来说,绝大多数社会主体都是改革开放的获益者和支持者,在坚持继续推进改革开

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