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我国乡村振兴战略的实施与制度供给

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第一作者:刘守英

作者简介:刘守英,中国人民大学经济学院教授;熊雪锋,中国人民大学经济学院博士研究生。

人大复印:《社会主义经济理论与实践》2018 年 10 期

原发期刊:《政治经济学评论》2018 年第 20184 期 第 80-96 页

一、问题的提出

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,作为实现“两个一百年”奋斗目标的重要举措。乡村现代化不仅是中国建设现代化强国的重要战场,而且在很大程度上决定“中国梦”的成色。实施乡村振兴战略将是未来“三农”领域理论创新、决策制定、政策实施、政府工作的基本方位。十九大报告描绘了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的未来农村图景,2018年中央1号文件作出了2020、2035、2050年三个阶段的乡村振兴战略部署。乡村振兴战略的提出与实施,意味着“三农”作为“农业、农民、农村”三位一体的回归;乡村是农业和农民的空间与载体,以乡村振兴为抓手有望真正解决中国久拖未决的“三农问题”。

十九大乡村振兴战略提出之后,学术界、政策界、地方政府的反应,彰显了乡村振兴研究滞后对战略实施的可能后果。迄今为止学术界的解读热度不减,但基本上是以传统思维对这一战略进行解释,要么继续以单向城市化逻辑来理解乡村的归宿,要么以孤立的乡土和传统农业思维陷入脱离实际的乡村浪漫主义情绪;政策界在基本内涵不清的情况下,沿袭着忙于做规划、列工程、造项目的工作惯性,各地政府更是召开各种报告动员会,大有兴起一股乡村振兴运动之势。乡村振兴面临的最大瓶颈是理论的缺乏。中国共产党在各个阶段都强调“三农”的基础地位和全党工作重中之重的位置,但是,在农业份额已经降到7%以后,“三农”基础地位的理论依据如何表述?长期以来,关于“三农”问题的研究存在农业农民农村的顺序,农业列在首位是因为历来吃饭问题的重要性和保障国家工业化战略的意义,农民问题受到重视是因为小农对国家秩序的意义,乡村问题事实上成为“三农”问题的末端,以传统农业为主导的“三农”理论存在重大缺陷。在我们看来,乡村振兴战略承载的是新时代乡村现代化的使命,需要基于对发展阶段、城乡格局和乡村变迁趋势的分析,重新思考乡村与城市的关系、农民与土地及村庄的关系以及代际变化等对乡村发展的影响,农业内涵、功能与基础性地位的重新界定,农业优先发展与乡村现代化的路径,村庄作为一种制度装置的功能和演化。

与落实乡村振兴中的工程化和项目化相比,制度供给滞后成为实施乡村振兴战略的最大制约。当代乡村问题的存在与趋于加重,本身就是扭曲的城乡关系和城乡制度不平等的结果。为了实现赶超型工业化和推进快速城市化,中国建立和强化了一整套对乡村发展的歧视性制度框架,以扭曲的要素价格和对乡村不利的贸易条件保障工业的资本形成,城乡不平等的土地制度造成乡村发展权丧失,对农民城市权利的剥夺与忽视,导致乡村与城市两个空间发展权的不平等,生产要素从乡村向城市的单向配置,导致乡村衰败。如果在既有制度架构下实施乡村振兴,乡村的衰败只会加剧,必须在乡村振兴战略下切实推行对导致乡村不振的制度改革。同时我们也发现,随着城乡关系的调整,乡村经济活动的变化,农民代际引发的经济和社会行为特征正改变,以及乡村的分化加剧,乡村经济机会增加,相对要素价格变化,制度变迁的收益提高,加大了乡村振兴制度供给的激励。因应城乡关系的历史性变化和乡村变化的机遇,提供有效的制度供给,将是实现乡村振兴的重要保障。本文旨在分析乡村振兴的制度制约、乡村问题的成因,在此基础上,提出支撑乡村振兴的制度供给的总体思路、目标模式与实施路径。

二、国内外研究现状与评述

(一)农业为什么没有跟上工业化步伐

工业化在后发经济体中一直被赋予至高无上的地位,普遍被认为是一切现代社会进步的动力和源泉。①但是,工业化普遍被理解为经济重心由初级产品向制造业生产的转移,②主要特征为制造业活动在国民收入和劳动人口份额的上升。③这种对工业化的片面理解造成二战后很多民族国家的农业发展受挫和对国民经济的拖累。发展中国家误以为工业能够带来经济发展而农业代表落后,从而认为应当用获得的农业剩余来补贴工业,尤其许多社会主义国家通过剪刀差实现这一目标。④将工业化看作制造业(尤其是重工业部门)在国民经济中比重的增加,造成了只注重集中资源投资于制造业,而忽视了传统农业改造和农村发展的错误倾向,这是战后发展中国家工业化进程步履维艰和屡屡失败的重要根源之一。⑤工业化应该涵盖整个国民经济,它至少应该包括工业和农业的机械化和现代化。工业化表现为“一系列基要的生产函数”发生连续的变化,进而导致生产过程、经济组织、社会结构,以及人们的生活方式、消费方式、行为方式和思维方式的变化。以此认识“工业化”,就不可能出现为了发展工业制造业而牺牲农业的错误倾向。⑥

遗憾的是,以错误理念推动的工业化就在提出过正确概念的经济学家的国家发生了。中国通过重工业优先发展战略建立完备的工业体系、实现从农业国到工业国的转变,所付出的代价极其高昂。这套扭曲的政策导致农业增长速度的下降,也造成农产品和农业生产要素市场的扭曲。要素市场扭曲所导致的农业增长缓慢,使得整个经济增长受到影响。由此导致的对农村劳动力向城市流动的限制,导致了农村的贫困。

(二)城市偏向导致的城乡差距

城市是经济、政治和人民精神生活的中心,被作为前进的主要动力。⑦都市化是人口从乡村向城市运动,并在都市中从事非农业工作,是乡村生活方式向城市生活方式的转变。但是,后发经济体实施的城市偏向政策往往导致农业、农村发展被忽视。形成城市倾向政策的手段通常是实行“工农业产品价格的剪刀差”政策,即通过扭曲产品和生产要素价格,创造偏向城市而不利于农业、农村和农民的政策,获取农业剩余以补贴工业化。⑧发展中国家选择城市倾向政策,一方面由于对农业征税可以为工业化提供绝对必要的财政支持。中国城乡分割的根源在于中央计划经济采取了重工业优先的发展策略,需要提取农业剩余以增加城市资本积累以及对城市进行补贴。⑨另一方面,大多数发展中国家的政治结构造成城乡居民在政治谈判地位和政策影响力上存在严重的不对等。农村部门拥有大多数贫困人口以及成本低廉的各种资源,城市部门拥有大部分的表达渠道、组织和权力,农民的分散居住和个体产出水平占比有限导致极高的集体沟通成本和搭便车问题,这些因素导致农村部门居于不利地位。中国实施城市倾向政策的根源在于新中国成立初期确立的重工业优先发展的战略,改革时期城市倾向政策依然存在,则是由于原有战略形成的城市利益刚性。⑩

中国城市倾向政策的主要执行机制包括对农业生产的控制、农产品上缴、压低粮价以及通过户籍制度对劳动力由农村到城市的流动进行限制。城乡居民之间的福利待遇差异、倾向性政策下农村居民更高的生活成本、城乡之间教育及医疗卫生设施差异以及有利于城市的金融转移项目,导致了巨大的城乡收入差距。城市倾向的政策造成农产品和农业生产要素市场的扭曲,导致经济系统的扭曲,从而最终降低了农业和整个经济体系的增长,不利于中国未来的经济增长。

(三)城乡统筹与城乡关系调整

直到20世纪90年代中期前后,农村总体上都仍还处于为城市和工业部门提供资金的阶段,在1998年国家确立“多予、少取、放活”的方针前后,情况才有所缓解,但是农村、农业受扶持的力度非常有限。(11)2003年以来中央政府对城乡关系进行重大调整。我国城乡关系进入城乡统筹发展阶段,密集出台了一系列强农惠农富农政策。

总的来说,十六大以来统筹城乡发展对城乡之间公共资源均衡分配功不可没,城乡之间公共政策差距在缩小。但是,在“城乡统筹”中政府占主导、市场力量不足,最后导致乡村被城市“统筹”,城市高度繁荣、农村衰败的局面并没有得到改变。(12)城乡分隔的二元体制和城市优先发展战略,促使大量劳动力、土地、资本等生产要素向城市集聚,制约了乡村可持续发展,引发了日趋严峻的“乡村病”:土地、人口等生产要素高速非农化;农村社会主体过快老弱化,乡村人气不旺、人力不足,制约了现代农业与乡村转型发展。(13)农村青壮年主力军选择离开家乡到大城市闯荡,他们离土、出村、不愿意回村,加剧了农村的衰落;村庄用地严重空废化。据测算,全国空心村综合整治潜力达1.14亿亩。空心村不整治,新农村难振兴(14);乡村地区深度贫困化,城乡居民收入差距难以缩小(15);乡村社会治理存在隐患。

(四)十九大以来对乡村振兴战略的解读

现阶段我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,这种发展的不平衡不充分,突出反映在农业和乡村发展的滞后上。随着农业机械化的普及和农业社会化服务体系的健全,农民在大宗作物生产上的劳动强度逐步降低,劳动时间不断减少,使农民利用好比以往更充裕的剩余劳动时间,在农村创造新的供给、满足城镇居民新的需求,正是实施乡村振兴战略的本意所在。(16)

实施乡村振兴战略应在党管农村工作,农业农村优先发展,农民主体地位,乡村全面振兴,城乡融合发展,人与自然和谐共生,因地制宜、循序渐进七个原则(17)的基础上,实现乡村的美好产业、美好家园、美好风气、美好秩序和美好生活。(18)具体来讲,应当建立健全城乡融合制度保障体制:一是必须建立城乡统一的要素市场,进一步扩大要素在城乡之间的自由流动;二是必须抛弃将农村视为两个“蓄水池”的陈旧思想;三是必须将农业竞争力提高战略纳入国民经济整体竞争力提高战略;四是必须使各项经济政策推动中国人口布局大调整;五是必须完成现行农村政策在实施对象上的转变。(19)除此之外,还应当实现农业技术进步模式转变,农地保护模式转变,城乡区划模式转变,城乡社会治理模式转变,土地产权制度以及农业经营制度变革。

实施乡村振兴战略就是要坚持改革创新精神,按照七个必须的要求走中国特色社会主义乡村振兴道路:一是必须重塑城乡关系,走城乡融合发展之路;二是必须巩固和完善农村基本经营制度,走共同富裕之路;三是必须深化农业供给侧结构性改革,走质量兴农之路;四是必须坚持人与自然和谐共生,走乡村绿色发展之路;五是必须传承发展提升农耕文明,走乡村文化兴盛之路;六是必须创新乡村治理体系,走乡村善治之路;七是必须打好精准脱贫攻坚战,走中国特色减贫之路。(20)实施乡村振兴的路径还应当包含以下内容:一是完整理解乡村振兴战略,改变重农业增产、农民增收而轻农村现代化的倾向;二是从城乡统筹转向城乡融合,实现人、地、资本等要素的城乡互动,实现城市和乡村文明共荣共生;三是农业农村优先发展和农业农村现代化;四是改革农村土地产权和农业经营制度;五是重视乡村治理,重建乡村秩序和制度。(21)

实施乡村振兴战略应当注意以下问题:(1)关于巩固和完善农村基本经营制度,坚持农村土地农民集体所有,坚持家庭经营的基础性地位,坚持稳定土地承包关系,实行“三权分置”;(2)关于深化农村集体产权制度改革,落实农民集体土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权,明确农村集体经济组织的基本性质;(3)关于实现小农户和现代农业发展有机衔接,在有条件也符合农民意愿的地方,应当引导承包耕地的经营权流转、集中、发展适度规模经营。但是,并非所有的耕地都适合规模经营,关键是要向小农户生产提供优良品种、栽培技术、储运营销和其他各种适合于他们的服务。把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度,要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。(22)

三、影响乡村振兴的制度安排与体制机制

当前,实现乡村振兴与城乡融合发展还面临着诸多制度性难题。综合分析,我们认为这些难题主要存在五个方面:一是乡村的从属地位;二是农民的城市权利被忽视;三是乡村发展权丧失;四是现行农地制度与农业发展方式不适应;五是宅基地制度改革滞后阻碍村庄转型。

(一)赶超战略、城市偏向与乡村的从属地位

中国乡村问题的根源来自工业和城市优先的发展导向。新中国成立不久,中国共产党开启了农业国向工业国的转变,并选择了重工业优先的国家工业化战略,农业充当了提供资本形成与积累的角色,农产品统购统销、集体化与人民公社制度、城乡分割的户籍制度提供了重要支撑。国家计划工业化启动并推动了结构转变,但也由此形成工业化先于农业现代化、农业和农村服务于工业发展的工农关系,农民被剥夺了参与工业化的权利。20世纪80年代率先开启的农村改革,开放了农村的发展权利,以及农村土地改革、市场化改革、乡村工业化和城市化的权利,改变了不平等的城乡关系,农民收入快速增长,城乡收入差距缩小,国家的结构转变主要由乡村工业化推动,成为我国城乡关系最顺畅的时期。乡村工业化开放了农民在农村地区参与工业化的权利,农村的分工分业带来农民的就业与收入对农业的依赖性降低。但是,无论是乡村工业化还是农民自主城镇化,仍然被圈在本乡本土,并未根本改变城市主导乡村的格局。1995年特别是1998年以后,中国的工业化城市化进入快车道,园区工业化兴起,尤其是以沿海为主的园区工业高速增长,使中国成为世界制造工厂。城市化进程加速,1998-2016年,中国的城市化率以每年35.89%提速,城市建成区面积从21 380平方公里扩增到54 331.47平方公里,年均增长率达到5.32%,但是,在政府主导的园区工业化和城市化下,城乡发展权利差距拉大,乡村工业化退场,在规划、土地用途等管制下,乡村失去发展权,农村产业发展受阻,农业功能窄化,城乡差距拉大,农民的收入主要依托于出外打工,与不断繁荣的城市相

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